关于法的本质的再认识
——试论经济性是法的本质属性之一

傅 孙 满

关于法的本质的认识，是与法的定义有关的。在法学的发展历史进程，不同的法学家从不同的角度对法进行了各种的定义，并由此而得到不同的有关法的本质的定义。传统上我们把它们分为两大类：马克思主义法学观和非马克思主义法学观。一般地讲，非马克思主义法学观多从法的本体、本源以及作用等角度来揭示法的含义，没能深入揭示法律应有的本质特征，具有形式主义和唯心主义的特点。如美国法学家格雷就说，法只是指法院在具体判决中所规定的东西，法规、判例、专家意见、习惯和道德只是法的渊源，当法院作出判决时，真正的法才被创造出来。这是他从美国这个实行判例法的国家实践中所得到的认识。在他那里，法是无序的，不确定的，只有到法院作出判决才创造出法。显然，这是将法的外在形式与内在本质混淆了，所以未能得到正确的认识。更有的把法律主张成是上帝的意志，那就更不足为一谈了。马克思主义法学观认为，“占统治地位的个人除了必须以国家的形式组织自己的力量外，他们还必须给予他们自己的由这些特定关系所决定的意志以国家意志即法律的一般表现形式”，[1]“由他们的共同利益所决定的这种意志的表现，就是法律”。[2]并进一步在《共产党宣言》中指出：资产阶级法不过是被奉为法律的资产阶级意志，而这种意志的内容是由资产阶级的物质生活条件决定的。由此所得出的马克思主义法学观的定义可以概括为：法是由国家强制力保证实施，反映由特定物质生活条件所决定的统治阶级的意志的行为规范体系。因此，法的阶级性是法的本质属性。以后经过一番争鸣，又把社会性也确认为法的本质属性。这一看法一直被我们视为对法的本质的经典定义，在广大教科书中加以确认。但现在也有人认为，这是从政治学的角度揭示法的内涵，与从法的本体、本源、作用等角度来讲都只是一种学说意义，它并没有从法学的角度去揭示法的本质。因此，在法的本质这一课题上，我们尚可以有所作为。很显然的，要正确认识法的本质，首先应正确认识法以及它的性质、作用等，才可能全面揭示法律应有的内涵。
一、法是怎么产生的
要正确定义法，从而正确定义法的本质，就应该了解法是什么东西。这就要谈及法的起源问题。那么，法是怎么来的？它什么时候产生呢？唯物主义认为，法是一个历史范畴，它不是从来就有，也不会永恒不变，它在一定条件下产生和发展，也会在一定条件下走向消亡。马克思主义以生产力的发展程度为标准，把人类社会分为原始社会、奴隶社会、封建社会、资本主义社会和共产主义社会。在国家产生之前，人类经历了漫长的原始社会。关于原始社会，现在有各种不同的认识。我们无从认识它的真相。但从先哲们对现存各土著居民的研究，以及从我们今天的社会生活推测原始社会的应有状态，这个原始社会，与任何一个社会一样，要想得以正常存在和发展，都需要社会调控。这点已无争议。我们所存惑或争议的地方在于，原始社会的社会调控机制是什么样的，是法吗。现在比较受认同的观点是，在原始社会，生产力水平极其低下，由此决定了原始社会中人们的群居特征以及实行原始的共产主义平均制（“原始共产主义”在现在也遭到了怀疑，但这仍没有影响我们对原始社会的一些认识，即在生产力极其低下，人们要通过协作来谋求生存。因此我仍使用“共产主义”的词语），这是出于保障每个氏族成员生存权的需要。经过长期的发展，这种原始共产主义社会就慢慢形成群居社会的一些习惯，如禁止氏族内部通婚、分工协作、血亲复仇等。就如英国学者马林诺夫斯基所说的“原始人不仅被塑造成守法公民的模范，而且顺应着他本能冲动的自然方向倾向，遵循着其部落的所有规章制度和戒律，已成为一条公理。可以这样说，在他前进的路上，他总是沿着阻力最小的方向前行。”[3]“原始人——有资格的人类学家们当今所做的判断——对传统和习俗深怀敬意，并自觉地遵从它们的命令。”[4]由习惯而来的秩序和管理也相应产生，尽管它简单，尽管它没有专门从事管理的（这点对我们很重要，它能够说明我们后来的制度源于此），如参加宗教仪式、议定对外关系，就需要有人组织，有人主持，等等。因此，在原始社会是存在协调处理氏族内外事务的威权系统的，那就是由氏族议事会和氏族首领共同构成的，他们没有特权，所有的权威来源于他们的勇敢、智慧，但其他成员必须尊重他们，否则会招致整个氏族的反对。由此，整个氏族就给每一位成员施加了压力，形成了议事会真理和首领与成员社会地位上的不平等，这些首领构成了氏族里的“氏族老大”，就跟我们今天农村社会中的“乡里老大”一样，尽管他们没有特权，却有着特殊的地位，他们的言行具有比其他人权威的特点。因此讲，从人类群居生活开始后，人类社会就始终存在威权系统。只是在原始社会，它没有也不可能以暴力机器来维护其权威，而是靠整个氏族成员的信赖。里弗斯博士指出：“在诸如美拉尼西亚这样的民族中，存在着一种群体情感，它使权力的行使不必借助任何特定的社会机构。恰恰是基于同样的原因，它使部落公有制的协调运转成为可能，并能确保群体性关系体制具有和平性。”[5]
在生产力有了一定的发展，并使个体劳动成为可能，生产有了剩余后，形势发生了急遽的变化。在生产有了剩余后，处于威权体系中的人具有凭优势地位占据剩余产品的可能性。同时当个体劳动成为可能时，人类的活动领域和活动范围便极大扩展。这个阶段，应该有一个从大群居分化为小群居的过程，换一个角度讲，也就是利益集团数量的扩大，以及由群居所引起的感情的疏远，不同集团的人之间不再以情感血缘而以利益来确定彼此的交往关系。这也意味着，在交往增多的同时，人们的冲突机会也相应增多，比如交易不平等、违反氏族禁令或者氏族冲突等问题。在情感血缘关系存在的氏族里，没有人敢于奴役本氏族成员，但是，在生产力发展到个体劳动除了满足自己需要外尚有剩余的情况下，通过发动战争可以占有战俘这种纯获利的工具，于是吞并战争经常性的发生。人们又从因生产力发展而有可能的分居重又回到同样是因生产力发展但却为了争夺剩余产品而统合的时代，人类社会进入了从分到合的另一个阶段。当然，这种结果要归功于前期的分居所引起的淡化情感、血缘关系的结果。
需要关注的是，当战争和战俘出现后，专门的管理就成了必要，专门的管理人员也就应运而生了。一方面是生产力发展使劳动产生了剩余价值所引起的可能，另一方面是防范战争和管理战俘的需要。如果没有这样的人员存在，战争是没有意义的，战俘也不成其为战俘，因为他们是自由的。所以说，在离奴隶社会形成的很早时期的氏族战争年代，专门的管理人员就已经存在了。这可以进一步合理的解释，货币、生产工具（如石头、铁具等）这些事物也应是早于奴隶社会而在不同氏族之间存在的（这些东西是形成国家的基础），因为这时候相应地产生了交换劳动产品和赎回被捕氏族首领或成员等行为。
当货币作为交换生产生活资料的标准时，货币就成了财富的象征。这时货币就把社会推向一个新的阶段，通过纯粹的商品交换就可以获得更多的货币，从而可以购买别人的剩余产品。这时候，有两种可能的情况出现，一种是比较强壮、能生产更多劳动产品的人再次从社会中相对独立起来，凭自己的强大劳动创造更多的剩余，从而成为先富起来的一部分人。这次独立造成氏族内部的分裂，即穷人和富人 ，由这种贫富扩大所引起的结果是可以形成氏族成员之间的债权债务关系。另一种是管理人员由于不再从事劳动而由氏族成员供养，这就意味着这些人不从事劳动而能拿氏族的生产生活资料。同时由于他们掌握着管理战俘的权力（即他们掌握着暴力工具），他们有侵吞集体财产的机会和能力，可以借着管理之名通过侵吞集体财产也成了先富起来的一部分人。这样就在整个社会形成四种对象三个阶层：富人（包括商人和管理人员）、贫民、俘虏。暴力和金钱（代表是商人和管理人员）终于走在了一起，就是到这个时候，国家才应运而生。一方面是债权人对债务人借鉴了管理俘虏的机制，把自由的负债人沦为俘虏的地位。另一方面，管理人员通过暴力的行使维护了对剩余产品的占有和对集体财产的侵占，于是整个社会形成了使社会分裂为两个对立阶层的机制，即对贫穷氏族内部成员也实行暴力使之处于俘虏的地位的机制。这样，在氏族内部和外部，暴力成为普遍适用的事物。氏族也就不再是维系其成员和平共处的体系了，它瓦解了，需要有新的机制来代替它。
基于利益上的暴力和不当侵占，引起了氏族成员的不满和反抗，使氏族内部丧失了和平的内部协调解决问题的机制。对抗暴力的是暴力，以利益为基础的暴力对抗代替了以情感血缘关系为基础的内部对抗，氏族也就彻底瓦解，代之而起的只能是以暴力维持社会秩序为基础的社会运行机制。而原来处于这个威权系统的管理人员，由于他们已成为不劳而获的阶层，且手中掌握暴力机器，也就自然地转为统治人员，原来协调运行机制也相应地转为暴力运行机制。列宁明确指出，国家是“系统地采用暴力和强迫人们服从暴力的特殊机构。”国家的实质就是阶级的专政。“专政就是社会上一部分人对整个社会实行统治，而且是直接用暴力来统治。”统治阶级所以要依靠国家对敌对的阶级实行政治统治，目的是为了维护和巩固它的经济统治。正如恩格斯所指出，国家官吏“作为日益同社会脱离的权力的代表，一定要用特别的法律来取得尊敬，由于这种法律，他们就享有特殊神圣和不可侵犯的地位了。” 当以暴力为依赖的管理统治系统存在，当奴隶从公有奴隶转变为富人也可以购买的私有奴隶，即个人而不是组织可以奴役个人时，国家已经形成了。法也随之而来。所以我们知道，法是暴力的产物，是掌握暴力机器的阶层强迫人们承认和接受这一阶层优势地位的工具。它是适应以暴力而不是协调维持社会秩序为基础的社会运行机制而产生的。
二、法的本质是什么
以上关于法的起源的辩析，必然地要进一步引起我们对法的本质的再思考，这是两个息息相关的课题，弄清法的来历有助于我们理解法的本质，而弄清法的本质就有助于推进我们的法学研究和法律实践。
传统法理学，把法的本质概括为两点：阶级性和社会性。很多人认为，法是与国家同生同灭的，它本质上是阶级性和社会性相统一的事物。我不赞同。法是在国家产生以后的一段时间内，才逐步产生完善。初期的国家里，人们所遵循的还是原始社会所形成的习惯和一些道德规范，只是这些规范后面所依赖的已不是协调而是暴力，即社会秩序是依赖于暴力的辅佐的。而处于有权使用暴力的集团，也完成了他们的蜕变，他们不再是秩序的协调者而是暴力的行使者，但他们宣称他们是民意的代表，是法律的执行者。因此，作为利益代表的管理集团，从来只是某一利益集团的代表，但由于他们拥有经济优势和暴力机器，他们可以这样宣称并迫使人们服从，这就使法从一开始便带上暴力工具和利益（阶级）冲突的烙印，这就是法与生俱来的阶级性。对于法的阶级性，我一向是赞同的，就如我上面所述，国家是不平等的产物，它的基础是暴力，其所使用的手段和工具即法律必然要以其意志为意志，符合其统治需要，因此的法的本质之一就是阶级性。但要指出，我们了解阶级性是法的本质之一，不是要把法律或对法律的研究陷入政治或政治学当中，那就脱离法的本意而引发误导，而在实践上则可能是灾难性的。明白法的阶级性本质，意义应在于：一是它只是统治的一种工具，并不具有诸如正义、平等、公平等修饰词与之相配。正义、平等、公平只是在统治允许的范围内的一种奢侈品，是相对的。二是表明法律是主观的东西。这一点我们往往在它与事物的规律性进行联系时混淆了起来，我们常看到的表述是法的内容是由物质生产条件决定的。我总认为这种表述不妥，且在事实上形成了误导，让人们以为法具有规律性，进而把它与规律几乎等同起来，这种认识与中世纪的欧洲的“君主不能犯”同义。历史事实已经证明，符合客观规律的法律是长久的，但出于统治的需要，法律完全可以抛开任何规律而唯心制定。所以，我认为认识法的阶级性的意义在于警醒我们，当我们所遵循的法律是违背客观规律时，我们应义不容辞地去修正它，否则我们的苦难将接踵而至。
而对于法的社会性，我不赞同。我认为法没有社会性。这似乎难以立论，那且让我们看看关于社会性的理论再说。人们通过对成文法的比较认为法具有社会性，他们指的是法所具有的一些形式上的共同性，如反映对客观规律的认识、反映对法律程序或形式的认同等等，这些似乎说明法律的社会性，可是恰恰错了，这些认识，正是只看现象不看本质的表现，就这一层面得出法具有社会性我觉得难以认同。这一认识把本质和形式的差别抹杀了，进而使自己迷失了方向。本质的东西是不变的，所以一种事物能成其为这种事物。而形式的东西是可变的，如习惯法与成文法的不同、大陆法系与英美法系的不同等。因此，所谓社会性的认识显然是形式的，是不足取的。真正的本质的东西是在这些共同形式的后面。那么，它是什么？
我认为，法律所表现出来的这些同性，是其经济性的表现，因此，经济性才是法律的另一个本质。作为阶级统治工具，法律不是唯一的，而只是一种选择，诸如道德、习俗等也都自发地起着维护统治的作用。道德和习俗等事物是在血缘关系时代所形成的，它们已经深深扎根于人们的思想和日常生活当中，为人们所认同和自觉维护。统治阶段只能对它们加以肯定或否定。而法律是统治阶级根据自己的意志制定的，他们可以自由左右。就“法是阶级统治的工具”这个表述看，除了阶级性，法还有工具属性，从习惯而来的习惯法直至后来的成文法，作为维护秩序的手段，都是越是广泛性、普遍性则价值越高，因为广泛性、普遍性的事物较易为人们所接受，维持秩序的阻力就越少。法律之被选为统治工具，是因了它的明确性、周知性，而之所以具有相同性，则是因了经济性的考虑：一则是其符合某种规律性的东西而可借鉴，再则是其他国家已经实践证明是可用的，这些都为统治节省了成本。我们从法的起源说到现在，都表明着对于经济性的考虑始终影响着法的抉择和法的制定，毫无疑问，经济性而不是社会性，是法的本质之一。从我们现在可以理解的角度看，习惯正因为它的广泛认同性和普遍遵循性而被暴力集团所认可，这是出于利益的考量来决定的。一方面是由于历史的沿袭性。经历漫长原始社会所形成的各种习惯，已经成了维护人类社会生活秩序的普遍规则面得到人们的遵循。特别是不同氏族所形成的各具特色的习惯，则更是成为不同氏族的标志和他们的骄傲而备受信仰，原始社会的人甚至赋予这些规则“神创”的地位。这种迷信和习惯得到了人们基于自然的延续认可，成为不同集团所共同遵守的规矩。在国家形成以后的很长时间直至今天，这种基于自然迷信及其所形成的习惯仍得到人们的遵循并有所创新，成为约束人们思想和言行的一种强有力的工具和手段。另一方面是习惯的广泛认同性和普遍遵循性，使他们具有低成本、便利性的特点而被暴力集团所认可。我们看到，在利益关系代替了血缘关系，暴力代替了协调后，习惯被改造成习惯法推上了历史舞台充当社会秩序的调制器。
还需进一步论及的是，随着人们思想进步以及生产实践的发展，产生了文字，习惯法就进一步发展为成文法。姑不论两者的优劣，我们需要明白的是，为什么有这样的发展？这与法的本质是否有关联？就我理解，这是社会矛盾激化的结果。毕竟从原始社会继承来的习惯是有限的，而生产的大发展和人们的大交往产生了诸多的新事物、新情况、新矛盾，这就给暴力集团提出了解决问题的课题。这时候，就真的出现需要个别调整的问题，但是这种个别调整无法辅以暴力而只能辅以协调，因为这种问题无先例可循，不可冒然处之。而随着诸如此类的问题的大量涌现，暴力集团就觉得有必要迅速全面地将这种个别调整告之全民以求周知，从而成为人们的生活生产习惯而一体遵循。这样子，在个别调整成为人们普遍的行为习惯和共同认识后，便又可以将它纳入以暴力为保障的框架了。毕竟，暴力的行使必须有一定的理由才可以堵住人们的嘴（不一定可以服众），哪怕这理由是假的，它也得编一个。这就在暴力集团形成共识，即他们急于把对新事物新情况的个别调整推广为人们的生活习惯，从而可以大大减少人们的抵触性，进而更好地维持既得利益秩序。在文字产生以后，文字的优越性便成了暴力集团选择以文字来推广个别的调整的主要原因，成文法也就因此而产生。此后，随着文明的进一步发展和教育的不断普及，成文法也越发显示出它强大的生命力，直至今天。
因此，从习惯到习惯法再到成文法这一法的发展进程，都显示着一条主线，即法的经济性和确定性（其本质也是经济性的体现）是法赖以存在并为统治阶级所选择的根本原因，它构成了法的本质特征之一。
三、确定法的经济性的意义
通过以上的论述，现在我们可以得出结论：经济性是法的本质属性之一，而且应该是最重要的本质属性。它在实践上将产生天壤之别。确立了法的经济性，将可使我们抛开阶级性这个前提性的、却无实践意义且争扰不休的课题，而把我们的美好时光和有限精力投入于对法的经济性的研究，使人们更多的关注对法律的投入、法律自身的成本、法律执行的预算、法律的效益等实效性问题，从而使我们对法律的研究和实践沿着它本应的正确方向前进。假使如此，我们必将迎来一个法治昌明、安居乐业的时代。
而令人欣喜的是，这种曙光和火苗正在燃烧和升腾。

参考文献:

《马恩全集》
马林诺夫斯基：《原始社会的犯罪与习俗》


互联网时代的彩票法律制度

陈晓航
（重庆邮电大学 法学院）

一、彩票的起源
（一）国外彩票的起源
早在古希腊时候，人们利用一种小球和几个数字来抽奖游戏，彩票就是这种游戏的一种延续。在古罗马，恺撒大帝通过发行彩票集资修建城池。中世纪欧洲的艺术家们通过彩票来筹集善款，资助艺术家们的创作。早在1200年前，在佛兰德期（包括现比利时的东佛兰德省和西佛兰德省以及法国北部部分地区）的农贸市场上，彩票是用来决定土地归属的一种办法。荷兰在1444年前出现了彩票，而这些都是很小范围内的、地域性的彩票活动。
在1519年，产生了最早的乐透型彩票。在“彩票之父”贝内德托•根蒂勒生活的年代，热那亚共和国有一种风俗，每年要从90名候选人中挑出5人作为该国议会的议员，根蒂勒提出将90人的名字写在90个球上，从中抽取5人球的办法，从而诞生了早期的5/90的乐透型彩票。从16世纪到20世纪，各个欧洲国家纷纷开始允许个人或公众机构通过彩票来集资，1569年，伊丽莎白女王批准了英国发行彩票，用来修缮公共设施。在德国，17世纪的汉堡最早出现了彩票。大部分欧洲国家批准私人企业主经营彩票业务，其目的并不是为了公益目的，而是为了弥补私人企业主利润下降而采取的一种政策上的妥协。在西班牙、葡萄牙、丹麦、荷兰和奥地利等国，政府或慈善组织成立专门的彩票机构来经营彩票。
欧洲最早的国家彩票机构是1726年成立的,距今已经有280年历史。由于私人发行彩票的弊端不断暴露出来，进入20世纪后，欧洲的大部分国家都废止了私人彩票活动，而仅保留国家彩票。 在20世纪，更多的国家，如瑞典、挪威、南斯拉夫和马耳他等，都纷纷成立了国家彩票发行机构。1923年，英国出现了一种新的彩票衍生产品——足球竞猜型彩票。1934年，瑞典成立了第一家由家家经营的足球彩票公司。二战后，大多数欧洲国家看到了足球彩票在促进体育运动和筹集资金上的巨大优势，开始批准私人体育协会（组织）经营“足球彩票公司”，来筹资资助体育运动，而传统的国家彩票公司继续发行乐透型彩票。随着发行规模的扩大，最终，这些足球彩票公司也被获准发行乐透型彩票。
目前，彩票业遍布世界一百一十多个国家，成为公认的“第六大产业”。
（二）我国彩票的发展历程
早在我国晚清的义赈救荒中就出现了筹资救灾的彩票。而从新中国成立以来，直到1987年7月27日我国开始发行福利彩票，到了1994年开始发行体育彩票。2001年中国的福彩、体彩两支彩票销售总额达到了289亿人民币，但这也只是相当于美国加州一年的彩票销售额。到2003年即增长到了400亿元，几十万人的从业人员，彩民人数发展迅速，目前粗略统计接近1亿人。近年来，网络购买彩票新方式的出现，使得彩票销售迅速升温。据相关部门调查，近年来网络销售彩票额成倍增长。2003年全国通过网络购买彩票的销售额为4524万元，2004年为6569万元，同比增长145%; 2005年总销售额达1.2亿元，同比增长近200%; 2006年总销售额约为5亿元，同比增长316％; 2007年网络售彩销售额预计将达到18亿元，同比增长将达到260％。
然而，在2007年，彩票市场衍生了一些不理智、甚至非法行为，这种非法行为在网络上表现得更是淋漓尽致。据不完全统计，目前，全国拥有国家或省级地方彩票中心授权的网站有10多家，而形形色色带有行骗色彩或者赌博性质的灰色彩票网站则超过700家。于是，通过网络销售彩票所带来的负面性体现了出来，网络“毒瘤”渗入到了社会中。因此，相关部门开始着手 规范网络销售彩票行为，就在2007年11月6日，财政部、公安部、民政部、信息产业部以及国家体育总局五大部委在第36号公告中要求：停止非彩票机构主办网站彩票销售业务；整顿彩票机构利用互联网销售彩票业务；严厉查处和打击利用互联网非法销售彩票行为。 但是这并没有遏制住“肿瘤”的继续恶化，终于，在2008年1月2日，财政部、民政部、国家体育总局联合下发通知(财综200784号)：各彩票机构应严格贯彻执行(财综200213号)的有关规定，不得利用互联网发行销售彩票；已经利用互联网开展彩票销售业务的彩票机构及其网站，自通知下发之日起，一律停止利用互联网销售彩票。

二、彩票的概念及其特点
（一）彩票的概念
在财政部颁发的《彩票发行与销售管理暂行规定》中对彩票作了定义，即“彩票是国家为支持社会公益事业而特许专门机构垄断发行，供人们自愿选择和购买，并事前公布规则，取得中奖权利的有价凭证。”
（二）彩票的特点
第一，彩票是一种建立在机会均等基础上，公平竞争的娱乐性游戏。虽然从本质上来讲彩票业并不能创造价值，但作为一种社会资源重新配置的手段彩票业已成为政府筹集社会公益资金的一个重要渠道。由于彩票可以缓解政府财政压力，造福社会公益事业，因此，如今世界大多数国家和地区都发行彩票，涉及社会福利、公共卫生、教育、体育、文化等多个领域，发行规模非常大，以致许多学者称其为“第二财政”。彩票市场是金融市场的重要组成部分，彩票是一种特殊的金融工具。同股票、债券、基金一样，发行彩票可以持续、反复地筹措和吸纳社会闲散资金，素有 “微笑的纳税女神”和“无痛的税收”之称。但它只反映购彩者和彩票发行者之间潜在的可能的奖金分配关系，彩票对购买者的回报是建立在概率基础上的，而不是建立在经济效益上。从这个意义上说，彩票是一种“或然性证券”。
第二， 彩票在我国现阶段更是发挥着重要的作用。我国经济飞速发展。然而，目前我国的积极财政政策是以国债政策为主通过扩大国债发行规模，筹集更多的资金，以加大公共投资支出。但从动态趋势来看，我国国债发行规模自1994年以来以30%的速度急速扩张，正面临着巨大的压力及与日俱增的财政信用风险。尽管与国际相比较，我国目前的国债负担率尚不算高，但我国中央财政的债务依存度却明显偏高，且有不断攀升的趋势，中央财政正面临着严峻的债务风险。不仅如此，由行业主管部门、政策性银行发行的由政府担保的建设债券和金融债券，由于政府对其偿还存在一定的责任，因而实际上已属于“准国债”的范畴，这势必加重政府财政的风险。而要从根本上降低国债规模扩张带来的风险，发行彩票无疑是一种非常好的方式。
第三，彩票的发售属于筹资性质，一般由政府或政府授权机构控制使用，支持公益事业发展，没有支付股息、债息等压力，基本上是无偿的。总之，彩票是一种特殊的金融工具，其间接的经济效益更是瞩目：其一是可以促进消费，拉动经济增长点。其二是它把个人手中的闲散资金导向社会福利事业，实现了第三次分配，增强了社会稳定功能，具有帕累托改进的性质。
三、彩票制度的法律规制
（一）彩票立法之重要性
由于彩票在财政法上的力量是巨大的，它不仅是一种无偿的吸纳闲散资金的渠道，并且对社会公共事业有着举足轻重的作用，各国政府均将彩票的发行或监管权掌握在自己手中，一方面是要实现彩票制度建立的公益目的，另一方面也是为了防止彩票在私人手中，走向暴利的反面，引发社会秩序的混乱。因而从彩票的特点来看，无一不与国家及政府作用相关，包括：政府把彩票业作为筹集社会公益资金的重要渠道；彩票业由政府主办；国家对彩票发行实行法律保护，并通过法律进行公众监督与检查；国家对彩票发行采取一系列优惠政策，使彩票在社会生活中处于公认合法的地位。虽然从游戏规则上说，人们购买彩票是基于获利目的的自愿行为，但从本质上看，发行公益彩票是政府从老百姓手里无偿地收钱，这是国家进行利益再分配的一种手段。因此发行彩票的决策及实施过程，不是由 政府临时决定，而必须通过法律规定。而政府要实现有效的引导和监管也必然要采用法律的手段来规制彩票的发行。 无论在国内还是国外，彩票的发展除了健全的法律体系外与任何因素无关。对于彩票，很多国家都是先立法后发行。政府通过立法的形式给予彩票业以优惠政策和保护措施，以法律的形式确认彩票的经营管理，从而保证彩票业在法制轨道内健康发展。然而我国发行彩票十几年来对彩票的制作、发行、兑奖等程序以及在管理上却一直没有专门的法律，目前所依据的还主要是《中华人民共和国民法通则》、《中华人民共和国民事诉讼法》、《中华人民共和国个人所得税法》、《公证暂行条例》、《公证程序规则》等几部法律法规以及国务院及其主管部门颁布的行政性规章。而且在这些法律法规之中，都只有一些原则性的规定，对具体程序并没有明确的文字规定。市场经济规律及国家法制建设的完善与发展以及我国彩票业自身的发展都对彩票的规范管理提出了更高的要求。
目前，我国彩票走的是一条先发行后立法的道路，至今《彩票法》尚未出台，很多市场行为是靠国务院某个部门的文件、政策规定来调整的，彩票市场的种种问题难以得到及时解决。可以说，彩票市场出现的一些混乱和问题就与立法规范的滞后有着重要的联系。
（二）我国彩票市场目前面临的混乱和问题
　　第一，“私彩”层出不穷、“赌球”之风渐盛，国家发行彩票的福利精神被残酷的现实支离破碎。
　　第二，各成体系，恶性竞争，不规范操作时有发生。经过多年的发展，目前我国福利彩票和体育彩票发行各成体系，从业人员众多。除了足球彩票由体育彩票中心发行外，两大中心在另外几种产品上进行同质竞争。双方为了争夺市场份额进行事实上的价格战，最终结果往往以损害公正、公开和稳定的游戏规则来达成筹资目的。
　　第三，部门利益造成局部指挥整体，影响立法的公正，拖住彩票管理法制化的后腿。立法机关无法协调两大发行机构的利益。
　　第四，是政企不分，监管不力，案件不断。作为有明确行政隶属的事业单位的福彩中心和体彩中心发行经营彩票，实际上是在进行企业化运作。作为监管部门的财政部，其监管职能由财政部一个处来具体实施，往往心有余而力不足。所以实际的监管是由两大中心的上级主管部门民政部和国家体育总局来实施，本质上是一种自我监管。
（三）网络时代彩票立法规范之探讨
　 第一，明确彩票发行的目的与宗旨。彩票是政府筹措公益资金的渠道，是国民收入的第三次分配。（第一次分配是每个人的直接收入，然后通过税务等方式调节高低收入人之间的差距，实现第二次分配；而通过募捐、发行福利彩票等途径筹集资金，兴办各种福利事业，则是第三次分配。）发行彩票的目的是缓解政府财政压力，造福社会公益事业。彩票销售在扣除奖金与成本后，所得净收入的资金，一般都由政府投入社会公益项目中。我国主要是民政福利、体育方面，在国际上还包括教育、科学、卫生、文化、环保、城建、就业、扶贫、治安等方面。社会和政府对彩票的容忍在于彩票收益方面在社会公益事业上的贡献，也就是说彩票的负面因素为正面做出的贡献所掩盖，有了这个贡献，彩票业才可能得到允许和发展。 所以，应该规定彩票是国家授权进行的通过向社会筹集公益福利资金，资助社会公益福利的非盈利事业。彩票发行虽然要通过市场来体现，但不是一般意义的经营活动。　
第二，规定彩票为国家专卖品，只允许以促进社会公共事业、福利事业的发展为宗旨发行彩票，不容许以其他名义发行彩票。因此，发行彩票的公益性目的决定了对以中饱私囊为目的的营利性的“私彩”应当予以禁止和取缔。从世界各地的彩票发行主体来看，可以分为政府发行的彩票和私人发行的彩票。 目前世界上有一百多个国家和地区在发行各种形式的彩票，这一产业的共同点在于：彩票绝大多数都是由政府主办；国家对彩票发行实行法律保护；国家通过法律进行公众监督与检查并对发行采取一系列优惠政策。这说明在绝大多数国家，彩票就是国家专营的。在我国，目前不允许私人发行彩票。虽然不能排除将来有允许私人发行彩票的可能，但我认为，根据我国国情和世界彩票业的走向，起码在可以预期的未来，我国彩票业还应只限于政府发行的、公益性彩票。即彩票业由中国政府主办，国家对彩票发行实行法律保护，并通过法律进行公众监督与检查。“确立彩票为国家专卖品”这一一般性规则所对应的排他性规则就是：禁止发行私彩。私彩，是指没有经过政府批准，不接受有关部门管理而私自发行的各种彩票。发行彩票的公益性目的决定了对以中饱私囊为目的的营利性的“私彩”应当予以禁止和取缔。因此，在中国境内发行彩票的主体应只限于中国政府及相关政府部门，个人和外资均不得在中国境内发行彩票。
第三，规定更为完善的彩票发行制度。各国（地区）彩票发行的批准权一般都集中在中央政府；美国、澳大利亚等联邦制国家的批准权则在州政府。一个国家（或一个州内）一般通过一个主办单位和一个专门的发行系统来发行一种彩票。 目前，我国彩票发行的审批权在国务院。除国务院，我国任何政府部门、组织、个人和外资机构没有授权发行彩票的权力。
1、明确彩票发行的独家垄断性，摆脱部门彩票怪圈，发行国家彩票。
　　这里所讨论的“彩票的独家垄断性”与上一段中我所提到的“国家专卖品”概念不是在一个层面上的。“国家专卖品”是相对于私彩而言的；“彩票的独家垄断性”是建立在“国家专卖品”之上的，目的是处理政府内部的关系。发行机构的独家垄断性是国际上最常见的一种市场组织结构形式。不论是政府专门设立的彩票管理局还是政府授权财政部或社会保障部，抑或政府授权给某一非政府商业银行机构来完成发行职能，在发行环节上实行独家垄断都是共同特征。 国家彩票就是以彩票发行的独家垄断性为基础的。目前，我国彩票的发行方式是由国务院批准，财政部监管，民政部和体育总局为指定的具体发行部门。所以我国的彩票其实就是一种典型的部门彩票，而不是国家彩票。部门之间可能或实际存在的竞争打破了彩票业是“国家特许、高度垄断的新兴产业，不允许竞争”的限制。因而，只有割断了部门与彩票的利益，由国家授权的机构统一经营，才能更有利于彩票法相关规则的制定和彩票业制度的完善。
　　在这一部分中，我要明确的问题是：要改革我国现行彩票发行制度，改为由一个经国务院授权的机构统一监督管理彩票的发行。至于具体由什么机构来完成这一工作，我在下一部分中尝试讨论。
　　2、制度建设——彩票的主管机构
　　关于彩票的主管机构有如下几种选择：设立“彩票专卖局”，使之成为全国彩票业的管理机构；授权给财政部主管彩票业（如瑞典）；授权给某一非政府商业银行主管彩票发行（如日本政府指定日本第一劝业银行）等等。笔者认为，不论规定上述哪种方式或者还有其他管理模式，都必须满足“由一个经国务院授权的机构统一监督管理彩票的发行”这个基本条件，并且应规定该机构的职责和权限。在此基础上才可以再分析哪种管理模式更适合中国国情。
　　3、制度建设——彩票的经营机构
　　通过查阅有关外国彩票发行的资料，我认为应将我国彩票发行制度改为：由一个经国务院授权的机构统一监督管理彩票的发行，再由其授权彩票公司完成具体经营工作。不过，在下，官方的彩票机构是不会自身去进行网售业务。
在大多数国家中，彩票由政府授权的彩票公司经营，政府可以多种形式进行控制和参与管理，企业公司来具体运作。这是彩票业发展的必然趋势，也是中国彩票业与国际接轨的一个重要标志。实践证明，只有实行彩票产业化，才能保证彩票业稳定、持续地发展。而目前，每年发行多少彩票是由彩票发行部门即民政部和体育总局统计各省需求，并综合上一年度的销售额，结合当地的收入情况，框定一个额度，通过财政部上报到国务院批准。国务院再根据社会保障资金的缺口以及上一年度的发行情况制定一个总额度，再由财政部具体分配到民政部和体育总局。
（四）完善网络彩票销售制度
2008年1月2日，财政部、民政部、国家体育总局联合下发通知(财综200784号)：各彩票机构应严格贯彻执行(财综200213号)的有关规定，不得利用互联网发行销售彩票；已经利用互联网开展彩票销售业务的彩票机构及其网站，自通知下发之日起，一律停止利用互联网销售彩票。 是2002年财政部颁发的目前唯一针对彩票业的规范文件，文件中称由于风险大，禁止利用互联网发行销售彩票。
1、网络销售彩票的现状
统计表明，截至2007年底，开通彩票频道的网站有100多家，类似500万彩票网等专业代购彩票网站有10家。 目前网络售彩的网站主要有三类：一类是国家彩票中心授权的网站，例如中彩网，是由中国福利彩票发行管理中心的信息发布媒体；一类是取得地方省市级福彩或者体彩中心授权的网站，比如500万彩票网，大赢家以及澳客网站等，实际上相当于一个网上的投注站；再有一类就是未经任何单位批准授权的非法经营的彩票网站，这样的非法网站是占绝大多数，据估计这样的网站有近700家。
一方面，正规操作的网站确实给彩民带来了一定的便利。通过网站实名注册，在网上买彩票，比去街头投注站点购买更加便利。网售彩票类似电子商务平台，可以跨地购买，还可以借助网上银行大笔购买，肯定比抱着一堆钱去投注站要安全。
然而，另一方面，在网络售彩巨大的利益诱惑下，互联网彩票销售也出现了一些混乱的局面，私彩、欺诈、涉嫌赌博等现象层出不穷，整个行业遭遇信任危机。一些规模较小的彩票网站为了吸引客户，更是打出了“投注返佣金”、“收益保底”等承诺。 此类黑网站的泛滥，给网络彩票市场的管理带来诸多问题。比如，一些网站以国家彩票为名销售私彩，为赌球等活动提供渠道，使非法彩票等赌博活动进一步蔓延和泛滥；有人冒用彩票机构名义，以预测、包中等形式诈骗彩民钱财，损害国家彩票公信力；还有人向未成年人出售彩票等，严重扰乱了彩票市场秩序，影响了彩票市场健康发展。 可以说，网上售彩的便利与可能发生的问题在其诞生之初就已引起争议。由于缺乏有效管理和法律保障，这个行业一直泥沙俱下，游走在灰色边缘。除了中彩网等带有官方性质的彩票网站外，大量彩票网站均属非法黑网。尤其在近两年，来自彩民的投诉居高不下，令管理部门大为头疼。
因此，网络彩票销售市场必须整顿， 但对于非彩票机构网站的界定理解不准确，以为不包括我们这样的有省级彩票中心授权的网站。 在36号公告第三项，关于“严厉查处和打击利用互联网非法销售彩票行为”中提到：对各地财政、公安部门依法责令停止利用互联网销售彩票而网站拒不停止的，各地电信管理部门要依据财政、公安部门认定的处罚意见以及提供的相应网站名称和互联网接入服务提供者名单，依法通知并监督互联网接入服务提供者终止或暂停接入服务，对逾期未终止或暂停接入服务的，由电信管理部门依据有关法律法规进行处罚。