论海港公安的窘境与出路
张杰

内容提要：海港对国家发展外向型经济、维护国家战略安全具有重要地位，海港公安机关是保护海港安全稳定的一支重要执法力量；《中华人民共和国港口法》颁布实施后，海港公安现行体制已到了必须改革的时候；海港的特殊地位、功能和特点，使其有必要建立一支行使中央事权，垂直管理为主的海港公安执法队伍；海港公安的体系重构和职能调整是整合沿海执法力量的重要部分。



（近段时间国人法律生活中发生了几起与交通部有关联并引起社会广泛关注的诉讼，诉讼的内容是公路法明确规定了油改税而交通部门为什么仍在收取养路费？诉讼的结局并不重要，重要的是诉讼将国务院和交通部推上了改革过程中因改革进程迟缓导致法律规定无法按时实施的矛盾的风口浪尖。与此相似，但尚未引起社会广泛关注的海港公安现行体制和港口法的不和谐则仍然是交通部挥之不去的隐忧。）
海港公安作为交通公安的一支主力军，磕磕碰碰走过半个多世纪的历程，有过辉煌，也有迷离中的彷徨，眼下正面临新的改革的阵痛。《中华人民共和国港口法》实施后的海港公安如何应对新的形势？海港公安体制在新形势下还能维持不变多久？下一步海港公安将如何演进？这些问题已经到了不可忽略、不可回避的时候。在依法治国、司法体制改革不断被有关权威机构提到议事日程的大背景下，再不直面问题，难说不会导致另一个针对海港公安的诉讼，并将直接影响到日后海港公安的发展。本文试图通过对海港公安目前存在的法律和其他问题以及今后的发展趋势从多层面进行探讨，以期为海港公安的演进提供参考。

一、海港公安机关行使公安事权的法依据
1、 海港公安的界定
本文所言海港公安特指隶属交通部公安局之沿海港口公安机关（鉴于长江航运公安机关的体制问题已经解决，其存在的法律问题与其他海港公安有所不同，将另文探讨）。
2、 海港公安机关目前行使公安事权的依据
在《中华人民共和国港口法》（下简称港口法）颁布之前，港口包括海港公安的建立和行使公安事权应该说是有依据的，包括原政务院、后国务院、公安部、交通部均在相应的规范性文件中专门或间接对港口公安机关的建立、职能、管辖等问题给予了规定。
1954年政务院发布了《中华人民共和国海港管理暂行条例》，基于当时的国内状况，海港实行的是政企合一体制，并由中央交通部直接领导，各海港设立的港务局在地方上拥有高度的垄断权力。在此种背景下，相关海港先后建立各种保卫组织并逐步发展演变成公安机构，成为交通行业公安的重要组成部分。随着形势发展，尽管国务院于1988年决定正式废止海港管理暂行条例，相当长时段内，中国港口管理出现了法律空白，但是，基于国内行政管理的惯性，1989年3月4日，交通部仍然颁布《港口治安管理规定 》，该规定第三条中明确规定“本规定由港口公安机关负责监督执行”。
1998年6月18日，国务院办公厅下发《交通部职能配置、内设机构和人员编制规定》。职能：十）管理和指导港口、航运公安工作。内设机构：...，（十）公安局 ：管理和指导港口、航运公安工作。公安 局由交通部、公安部双重领导，业务工作以公安部为主。
1998年5月14日，中华人民共和国公安部颁布的《公安机关办理刑事案件程序规定（修正）》，2003年8月26日第68号公安部令发布《公安机关办理行政案件程序规定》以及2006年8月24日公安部新颁发的《公安机关办理行政案件程序规定》都明确规定了港航公安机关对港口刑事案件和行政案件的管辖权。此外，在2001年10月国务院办公厅转发交通部等部门关于深化中央直属和双重领导港口管理体制改革意见的通知《关于深化中央直属和双重领导港口管理体制改革的意见》第五项规定“在港航公安管理体制全面改革之前，港口公安管理暂维持现状，其所需经费仍由港口企业营业外列支和财政拨付事业费的办法解决。”
二、港口法后的海港公安机关的法律困惑
1、港口法制定颁布的历史背景
改革开放后，一些外资以各种形式陆续介入港口业，原来交通部直属港口一家独大，政企不分封闭的管理体制在很大程度上制约束缚了港口业的发展.随着我国改革开放的深入和社会主义市场经济体制的建立，原有的港口管理体制已不适应发展的要求。一是多年来在主要港口实行的“政企合一”的管理体制，不符合“政企分开”、建立现代企业制度的要求，不利于公正、公平地履行港口行政管理职能，不利于在港口经营中打破垄断、建立公平竞争的市场机制；二是双重领导港口实行的“中央和地方双重领导，以地方政府为主”的管理体制名不符实，实际上，除领导干部任命外，其他如港口规划、建设、业务、资产等仍以中央管理为主，未能充分发挥地方政府建设和管理港口的积极性；三是双重领导的港口既有中央管理的码头企业，也有地方政府管理的码头企业，形成政出多门、政令不统一的局面，影响对港口的统一有序管理。为了适应建立社会主义市场经济体制的需要，促进港口的健康发展，必须对原有的港口管理体制进行改革。从上世纪90年代中期就开始起草的港口法，由于受到各种因素的影响，直至2003年才得以颁布。
2 、港口法的主要内容和法律地位
２００３年６月２８日由中华人民共和国第十届全国人民代表大会常务委员会第三次会议通过的《中华人民共和国港口法》，自２００４年１月１日起施行。 该法共设六章61条，举其要者有以下几个方面不同于过去海港管理暂行条例的亮点：
（1）、港口法确立了中国港口由地方政府直接管理并实行政企分开的行政管理体系，这个管理体系的核心就是：政企分开，多家经营；“一港一政”，统一管理。
（2）、确立了政府通过对港口规划、岸线的管理，合理布局，保证港口资源得到合理利用的制度；
（3）、确立了多元化投资主体和经营主体，建设和经营港口的制度；
（4）、确立了港口业务经营人的准入制度和公开公平的竞争制度；
（5）、确立了港口基础设施的保护制度，港口的安全生产制度和对危险品运输安全作业监管制度。
港口法是全国人大通过的关于港口管理方面的基本法律，在众多牵涉到港口管理的法规、规章、规范性文件体系中具有原始的、基础的和最高的法律地位，根据立法法的规定，从法制角度而言，一切与港口法相矛盾抵触的法规、规章和规范性文件都应予改变或撤销。自然，所有政府的其他行政行为也应与港口法相符。
3、港口法对海港公安工作的影响
如果从纯法律角度分析，港口法的面世会给海港公安带来以下的法律问题，并且这些问题难以回避：
（1）、港口法通篇未谈到海港公安。 从立法常识和立法技术而言这种制度安排绝非立法者的疏漏，而这种法律空缺对于海港公安的法律地位无疑是巨大的挑战。如果说50年代在海港管理暂行条例时代，虽然条例没有直接规定港口公安，但港务局政企合一，中央直管且法制不健全的情况下设立港口公安还多少有些依据的话，那么，在强调依法治国的今天，海港公安作为执法主体的基本的原始的法律依据已经很难寻觅。换句话说，交通部对港口的管理职能中从法律角度看并不包括海港公安。并且2006年11月1日国务院常务会议通过的《公安机关组织管理条例》也未对行业公安机关作出明确的确认。
（2）、根据立法法规定和行政法的一般原理，全国人大通过的港口法没有海港公安的法律规定，那么其他与海港公安相关的制度和规范将重新评价。比如说1989年3月4日，交通部颁布现在仍然适用的《港口治安管理规定 》将随着港口法的颁布实施而变得是否有违法之嫌？因为港口法并未明确授权交通部有管理港口公安的职权。至于公安部颁发的办理刑事案件程序的规定及办理行政案件的程序的规定等都因执法主体依据的欠缺变得没有法律基础而丧失存在的空间。交通、公安两部及交通部公安局颁发的所有关于港口公安的规范性文件都不得不将面临新的法律审视。
（3）、港口法的出台对国务院原来规定的交通部的“管理、指导港口航运公安工作” 职能也是难以抗衡的冲击。在依法治国大背景下，职权由法定，有权必有责，用权受监督，违法受追究已经成为中央政府乃至各级政府部门依法行政的共识， 人大出台的法律其效力应高于国务院的规范性文件。在两者冲突的情况下，很难说国务院的规定还能继续有效，否则有违法制的统一。

三、海港公安生存环境不利的其他因素
目前的海港公安除了上述法律困惑外还受到下面几种不利因素的影响：
1、整合沿海执法力量的呼吁。 近几年来国内有关机构、人士在各种场合或利用不同媒体采用不同形式提出了整合沿海执法力量的呼声。其中，国家海洋局见诸媒体的呼声最高也最频繁；公安部所属武警有关学院人士在有关杂志上发表了有较深入研究的专门文章，并编写了美国海岸警备队、日本海上保安厅情况介绍等参考书籍；公安部一原副部长在政协会议上也呼吁整合，这些呼吁的基本思路是将现有海上多家执法力量整合为一支类似美国海岸警备队或日本海上保安厅模式的统一高效的执法队。让人费解的是交通部在这场呼吁战中始终态度暧昧，保持低调。需要提及的是见诸媒体的各种呼吁并未谈到海港公安，只是言及海洋局海洋执法、交通部海事救捞、农业部渔业执法、海关海上缉私、公安部边防及海警，但是美国海岸警备队的职能中却包含了港口安全内容，并且受到新的国际形势影响，美国等西方发达国家对港口安全的关注变得空前。
2、港口建立建立现代企业制度的要求。 近些年来， 随着港口法的实施，各地相继建立不同类型的地方政府的港口管理机构，原港口国企政企合一的问题得到缓解。但是由于海港公安体制未变化，仍依附在所属海港企业中，由企业掏钱养活，而海港公安所依附的原交通部所属的港口国企，在建立现代企业制度过程中，都实行了各种类型的公司制。港口由于产业面大，往往港口成立了集团公司，在集团中又有子公司，或与其他投资者合股经营新公司，甚至参股其他公司。投资主体多元化，形式复杂、相互渗透的公司制的推行使得原来国企养活港口公安的模式出现新的情况，那就是，其他投资人包括海外投资者从内心来讲或许并不认同港口公安，我投资按照法律交了各种税赋，当地政府有义务保护安全，再另外掏钱养公安，对其而言显然有失公平；其他投资人的消极态度反过来多少又影响原来出钱集团的心态。
3、企业目标和公安目标有所不同。 做为当今中国的企业而言追求利润的最大化不仅是企业生存发展的要求，也是市场竞争使然，更是各类投资主体的本性；港口公安机关的主要目标是保驾护航，但除此而外公安机关由于自身性质决定还承担了许多社会职能。公正严格执法是为了保护港口一方平安，但也应该看到，公安机关执法过程中受到企业干预的现象也时有发生，港口公安在行使公权，公正执法和维护企业利益过程中经常遇到需要平衡而难以做到两全其美的状况，考虑到企业是掏钱的老板，往往公安的执法会发生某种程度的扭曲，在具体到个案或个例处置中，法律会变得苍白无力。比如治理超载，按照法律和规章应该卸载并给于其他相应处罚，汽车超载不仅在陆地上有各种潜在危害，如果严重超载的货车驶上滚装海轮，其危险性更是叫人胆战心惊。但如果严格执法会把客户给赶到其他港口，这时候的警察应该听谁的？公安局长应该听谁的？此外，还有个现实问题就是如果某海港集团策划整体上市，如果任何资金都能自由进入，一旦达到社会资本或外资控股程度，港口公安又该听谁的？！
4、 海港公安自身发展的要求。 现在海港公安机关的警察由于体制不顺，都还不是国家公务员身份，与现行警察法的规定有很大距离，这不能不说是一大问题。港口公安寄身企业之下对于警察的管理自然也不得不带有相当的企业色彩，干的是警察的活，拿的是企业员工的钱，签的是劳务合同。港口警察的工资比照企业进行，海港公安机关高级管理人员与普通民警级差过大，出于攀比效应，普通警察的工作热情和心理受到相当程度影响；平时警察的福利待遇受到企业经营效益的影响，退休警察的待遇更是落差太大，住房、医疗等待遇难以向公务员看齐。这种体制要强调队伍正规化建设困难可想而知。
四、海港公安改革的价值取向与出路
面对港口法后的新格局，海港公安应如何应对？海港公安的职责和架构如何重新调整？这些或许不仅是每个海港公安人所关心的问题,也是有关决策部门乃至社会相关集团所关注的问题。海港公安如何演进，不同的机构，不同的利益群体有不同的想法，这是很自然的现象。站在不同的角度可能会提出完全不同的结论，这就涉及到解决海港公安的价值取向问题。笔者认为，考虑到港口的特殊战略地位，应站在国家利益的战略高度进行抉择，同时也要兼顾社会各方面的利益。 事实上如果把海港公安存废、改革、发展的众多复杂问题简单化，实际上就是三个问题，第一，海港需不需要公安？第二，如果需要的话需要履行什么样职能的公安？第三，需要什么样架构的公安 ？如果在这三个问题上取得共识的话，其他问题就好解决了。
首先，从海港建设、安全稳定的角度看，笔者认为海港有一支专门的公安比没有要好。
第一，统计资料表明，沿海港口承担了我国90%左右的对外贸易运输的货物装卸中转量；自我国1994年成为石油净进口国以来，中国的原油进口量不断加大，从2003年开始，中国原油进口增量占到全球新增需求的1/3，铁矿石进口增量占到全球增量的近60%。2005年我国进口原油为1.27亿吨，其中通过海上油轮运输进口占93%。海港在发展我国外向型经济，拉动内陆腹地经济中具有十分重要的战略地位；在全球经济一体化进程中海运与铁路运输、公路运输、航空运输及管道运输相比越来越彰显出不可替代的巨大优势；以港兴市越来越成为许多沿海地区决策者的共识。我们不难发现海港的安全稳定关系到国家经济建设稳定。
第二，从治安管理角度看，海港有巨大的物流、车流、信息流和资金流，专用公路铁路纵横交错。 海港不同于一般的内保单位，其特点在于它是个越来越开放的物流枢纽，港区地域宽阔，跨越数十上百公里，人员车辆混杂，有的大港日均进出港口车流量达十万辆。货物价值巨大，往往一宗涉财案件就是几十万、上百万乃至上千万，海港的天量货物资财一向是各种违法犯罪人员窥视的重点目标，港区治安管理交通管理工作量巨大。
第三，从海港刑事案件的特点看， 海港多发性侵财案件带有明显的海港特点，一是策划周密，环节众多复杂，团伙成员较多，二是作案手段狡猾，高智能高技术手段运用频繁，三是专业性很强，港口侵材案件涉及许多专业知识领域，四是作案跨多个海域或陆域，五是重复进行。
第四、从消防管理的角度看，港口和船舶的消防监督及灭火有不同于陆地消防方面的特征。港口及船舶的消防监督和灭火事关众多群体的生命和巨大财产的安全。一艘船舶起火就可能导致数百人死亡，数千万上亿经济损失。
第五、从反恐防暴角度看，近年来海港一直是国际社会关注的重点部位，如果控制不力，船舶被恐怖分子利用装运危险爆炸物品乃至核武或生化武器将给其他国家带来灾难性后果。也必然损坏我国的信誉。
第六、海港是国家重要的战略基地，承担着军事特殊物资运输，并成为战时动员的重要领域。海港平时为国外势力关注的重点地区之一，战时也将是敌对国家袭击的重点战略目标。
对外贸易经济合作部


对外贸易经济合作部关于印发《冻鸡出口管理暂行规定》的通知
1997年8月27日，对外贸易经济合作部

各省、自治区、直辖市及计划单列市外经贸委（厅、局），部驻各地特派员办事处，配额许可证事务局，各有关部委直属公司，中国食品土畜进出口商会，中国外商投资企业协会：
为整顿冻鸡出口经营秩序，维护国家和企业的利益，促进冻鸡出口的有序健康发展，我部决定从1998年1月1日起对冻鸡实行主动配额管理。为保证配额管理的顺利实施，1997年冻鸡出口许可证有效期截至12月31日。现将我部制定的《冻鸡出口管理暂行规定》印发给你们，请遵照执行。

附件：冻鸡出口管理暂行规定
第一条 为稳定和巩固我国冻鸡出口市场，改善出口经营秩序，提高出口产品质量，维护国家的整体利益，特制订本规定。
第二条 本规定适用商品范围为出口的冰鲜鸡和冷冻鸡（以下统称冻鸡）。海关商品编号分别为02071100、02071200、02071300和02071400。
第三条 冻鸡出口实行出口许可证和全球出口配额总量控制下的重点国别（地区）管理。对港澳地区出口冻鸡仍按现行的有关规定执行。
第四条 出口配额的分配（不包括对港澳地区出口）
（一）配额的分配与调整本着“公平、公正、效益”的原则进行。
（二）鼓励规模经营。根据各地方和各部委直属公司（以下简称各单位）出口实绩、配额使用、出口卖价和商品质量等情况，实行奖优罚劣的配额分配机制。
（三）配额分配按以下原则进行：
1．在确定1998年配额总量的基础上，参照各单位1994、1995和1996年三年的出口实绩（海关统计），计算出各单位1998年度的配额基数。
2．从1999年1月1日起，在确定当年度配额总量的基础上，根据各单位上年度的配额基数，按其在上年度配额总量中所占比重，先计算出各单位当年度的配额基数。
3．从1999年1月1日起，对上年1－9月份配额使用率（海关统计，下同）低于全国配额平均使用率的单位，扣减其配额基数的20－50％（具体扣减比例在分配时视各单位配额使用总体情况而定，确定后的扣减比例适用于所有被扣减的单位）。扣减的配额按比例分别奖励给配额使用率高于全国平均配额使用率的单位。
各单位的配额使用率都在80％（含80％）以上时，不再进行配额的奖罚。
4．配额总量如需调整追加时，参照上述办法将确定后的追加总量，分配给配额使用率高，出口卖价高，出口产品为质优名牌的单位。
（四）各单位进行配额二次分配时也应参照本条第三款规定办理，并且分配给每家出口企业的配额数量不得低于1000吨。配额数量在50000吨以上的单位，配额分配不得超过9家企业；配额数量在10000－50000吨之间的单位，配额分配不得超过5家企业；配额数量在10000吨（含10000吨）以下的单位，配额分配不得超过3家企业；追加配额的分配应在已核定的企业中进行。各单位分配的结果须及时抄报外经贸部（贸管司）和中国食品土畜进出口商会（以下简称食土商会）。
（五）对使用重点国别（地区）的冻鸡配额开发新市场的单位外经贸部将在年度配额分配时予以适当奖励。
（六）外经贸部将在《国际商报》上公布获得二次分配配额的企业名单。
第五条 出口经营的协调
（一）食土商会负责对冻鸡出口经营的协调，重点要加强对冻鸡出口价格、成交和主要市场的协调。
（二）食土商会负责对鸡肉项下的整只冻鸡和冻鸡块及杂碎（海关商品编码分别为02071200和02071400）的出口合同进行审核签章。各进出口企业须将上述鸡肉的出口合同正本报送食土商会。
（三）冻鸡出口经营协调办法由食土商会制定并报部备案。食土商会应加强对冻鸡出口的后期跟踪检查，并将有关情况和问题及时反馈给有关管理部门。
第六条 出口许可证的管理
（一）冻鸡出口许可证由外经贸部授权的发证机关发放。
（二）对鸡肉项下的整只冻鸡和冻鸡块及杂碎（海关商品编码分别为02071200和02071400）的出口，发证机关要严格按照食土商会审核签章的“出口合同正本复印件”核发出口许可证。
（三）出口企业在申领出口许可证时，除日本和中东市场外，向其他国别（地区）出口冻鸡，须申报冻鸡的出口商检卫生注册编号，发证机关须在许可证备注栏内注明企业商检卫生注册编号。
（四）出口企业在申领出口许可证时，须在出口许可证申请表规格、品种栏内详细列明鸡肉部位名称，不得笼统称为“冻鸡块”或“冻分割鸡”等。否则，有关发证机关将不予发证。
第七条 已获商检卫生注册证书并给予卫生注册编号的工厂（场）加工生产的冻鸡，须经检验合格后方可出口；对进口国要求工厂卫生注册的，由国家商检局统一对外办理注册手续，获进口国主管部门批准或认可后产品可准出口。
第八条 对欧盟出口冻鸡加工企业卫生注册编号的申办及使用等，按国家商检局制定的有关管理办法实施。
第九条 外经贸部批准的具有冻鸡出口经营权的生产企业，其出口的冻鸡必须是自产产品。
第十条 外商投资企业按现行规定办理，外商投资企业出口冻鸡，必须是本企业自产产品，出口数量不得超过外经贸部核定的出口规模，并接受中国食土商会通过中国外商投资企业协会的统一协调。
第十一条 冻鸡的出口报关，海关凭有效的出口许可证和商检证书验放。
第十二条 处罚
（一）对低于食土商会制定的冻鸡最低出口限价出口或劣质出口、浪费或违章转让、倒卖出口配额和许可证的，以及违反本规定其他内容的企业，经查实后，视其情节轻重，按外经贸部《关于处罚低价出口行为的暂行规定》第六条、《关于出口商品主动配额管理暂行规定》第二十条，分别给予通报批评或警告、扣减配额、暂停或取消冻鸡出口经营权等的处罚。
（二）对违反本规定发放出口许可证的发证机关，按照外经贸部出口许可证管理办法有关规定查处。
第十三条 本规定自发布之日起实行，由外经贸部负责解释。