关于印发《工商行政管理机关行政指导工作规则》的通知
国家工商行政管理总局
关于印发《工商行政管理机关行政指导工作规则》的通知
各省、自治区、直辖市及计划单列市、副省级市工商行政管理局、市场监督管理局：
近年来，全国工商行政管理机关全面推进行政指导工作，有力促进了工商监管理念的转变和监管方式的创新，促进了工商执法效能的提升，得到社会广泛关注和积极评价。在工商行政管理工作中推进行政指导，是工商机关深入贯彻落实科学发展观、推进法治工商建设、营造和谐监管环境、实现“四个统一”的有益实践。
为适应市场监管实践面临的新任务新要求，进一步促进行政指导深入开展，健全行政指导程序，规范行政指导行为，提高行政指导效能，保障工商机关在实施行政指导中正确履行职权，保护行政相对人合法权益，有效防范行政指导和行政执法风险，总局在总结各级工商机关行政指导工作实践的基础上，研究制定了《工商行政管理机关行政指导工作规则》（以下简称《工作规则》），并已经2012年12月31日局务会审议通过。现印发给你们，请认真贯彻执行。
各地要从坚持开拓创新、深化效能建设的高度，充分认识深入推进行政指导的重要意义，按照《工作规则》要求，结合各地实际，进一步推进并规范行政指导工作。要加强组织领导，努力形成相关部门分工明确、各司其职、联动协作的行政指导工作机制；要准确把握行政指导工作基本原则，确保行政指导合法合理、公平公开，高效便捷开展，不得以行政指导代替行政处罚，不得以实施行政指导谋取不正当利益；要严格行政指导程序，建立健全行政指导监督检查制度和考核评价机制，大力推进行政指导的制度化、规范化、程序化和法治化。
国家工商行政管理总局
2013年1月4日
工商行政管理机关行政指导工作规则
第一章 总 则
第一条 为了推进和规范工商行政管理机关行政指导工作，保障工商行政管理机关在行政指导中正确履行职权，保护公民、法人和其他组织的合法权益，增强行政管理方式改革和创新成效，加快推进法治工商建设，根据国务院《全面推进依法行政实施纲要》等有关规定，制定本规则。
第二条 工商行政管理机关实施行政指导，适用本规则。法律、法规、规章另有规定的，从其规定。
第三条 本规则所称行政指导，是指工商行政管理机关在其法定职权范围内，通过建议、辅导、提醒、规劝、示范、公示、约谈等非强制性方式，引导公民、法人和其他组织（以下简称行政相对人）自愿作出或者不作出某种行为，以实现一定行政管理目的的行为。
第四条 实施行政指导应当遵循以下基本原则：
（一）合法原则。实施行政指导必须在工商行政管理机关法定职权范围内进行，不得违反法律、法规、规章的规定，不得与国家政策相抵触。不得以行政指导替代依法应当做出的行政行为。
（二）自愿原则。实施行政指导应当以行政相对人自愿为前提，充分尊重其自主选择权。不得采取或者变相采取强制性手段以及其他不利于行政相对人的行政手段强迫其接受行政指导，不得因行政相对人拒绝接受行政指导而加重行政处罚。
（三）公平原则。实施行政指导应当公平、公正地对待行政相对人，不得偏袒徇私。
（四）公开原则。除依法应当保密的以外，实施行政指导应当公开进行。
（五）合理原则。实施行政指导应当根据行政目的和行政相对人的具体情况，选择合理适当的行政指导方案、方式。
（六）效率原则。实施行政指导应当注重降低行政成本、提高效能，为行政相对人提供高效、便捷的指导服务。
第五条 工商行政管理机关实施行政指导，不得为单位和个人谋取不正当利益。
第二章 实施主体与适用范围
第六条 工商行政管理机关在本行政区域内实施行政指导。
第七条 各级工商行政管理机关应当建立健全行政指导工作的领导机构。综合部门负责行政指导工作的组织协调、监督检查、绩效考核等工作。相关业务部门负责行政指导工作的业务指导及具体实施。基层队、所（分局）负责行政指导工作的具体事项。
第八条 行政指导主要适用于以下情形：
（一）依据工商行政管理职能，在工商行政管理业务、信息等方面帮助行政相对人，促进其事业发展的；
（二）指导帮助行政相对人完善经营管理行为，预防或者避免行政相对人违反工商行政管理法律、法规、规章行为发生的；
（三）法律法规赋予工商行政管理机关监管职责，但未明确监管措施和手段的；
（四）其他工商行政管理机关可以实施行政指导的情形。
第三章 实施程序
第一节 一般程序
第九条 行政指导可以依职权主动实施，也可以依行政相对人的申请实施。
对依申请实施的行政指导，行政相对人要求撤回或者变更申请的，工商行政管理机关应当准许。
第十条 工商行政管理机关履行职责中，认为有必要主动实施行政指导的，应当告知行政相对人有关行政指导的目的、内容、理由、依据、实施人员等事项。需要行政相对人事先做相应准备的，应当提前告知行政相对人。
第十一条 工商行政管理机关收到行政相对人提交的行政指导书面申请后，可以根据下列情形分别作出处理：
（一）申请事项属于工商行政管理机关法定职权范围的，予以受理；
（二）申请事项不属于工商行政管理机关法定职权范围的，不予受理，并说明理由；
（三）其他不适合工商行政管理机关实施行政指导的申请事项，不予受理，并说明理由。
第十二条 工商行政管理机关可以根据不同的行政指导对象和行政指导事项，采取适当的行政指导方式，也可以针对特定对象、特定行业或者特定行为综合运用多种方式进行行政指导。
实施行政指导可以采取以下方式：
（一）建议。为规范行政相对人行为，就工商行政管理相关问题向行政相对人提出引导性、倾向性意见；
（二）辅导。为行政相对人提供与工商行政管理业务相关的帮助和支持；
（三）提醒。就行政相对人容易疏忽的工商行政管理相关事项进行提示；
（四）规劝。就容易发生或者可能发生的违法行为对行政相对人进行预警或者劝告；
（五）示范。通过推荐、评价、展示等方式，引导行政相对人合法、规范经营；
（六）公示。对工商行政管理工作中制作或者获取的相关信息进行收集、整理、分析，并依法向社会公众公开，为行政相对人提供有引导性的参考；
（七）约谈。召集行政相对人，就工商行政管理事项通过约见沟通、学习讲评等方式，引导行政相对人合法、规范经营；
（八）其他不违背法律、法规、规章规定的行政指导方式。
第十三条 实施行政指导可以采取书面形式，制发行政指导意见书等相关文书。
行政指导文书应当载明行政指导的目的、内容、时间、行政指导对象和实施人员等基本事项，并及时送达行政相对人。
第十四条 实施行政指导应当告知行政相对人有自主选择的权利，行政相对人可以自主决定是否需要接受行政指导。
第十五条 有下列情形之一的，应当终止行政指导：
（一）行政相对人明确表示拒绝行政指导、撤回申请或者要求停止行政指导的；
（二）作为行政指导对象的自然人死亡的，或者作为行政指导对象的法人或者其他组织终止的；
（三）实施行政指导时的法律依据或者政策依据已经发生变化，继续实施行政指导将违反现行法律、法规、规章的规定，或者与国家政策相抵触，或者将损害他人合法权益、社会公共利益的；
（四）其他需要终止行政指导的情形。
第十六条 行政指导实施完成或者终止后，工商行政管理机关应当将行政指导文书、相关批准文件及记录文书、证据材料等及时收集、整理、立卷归档。
第二节 简易程序
第十七条 有下列情形之一的，工商行政管理机关可以直接采取口头形式或者电话、短信、电子邮件、发放材料等简便形式实施行政指导：
（一）在办理各类行政许可、审批、咨询等日常业务过程中，当场解答行政相对人对有关事项的疑问，引导行政相对人正确办理工商行政管理有关事务；
（二）在现场检查中，当场针对行政相对人经营活动中的违法倾向进行预警或者劝告；
（三）在现场检查中，当场发放工商行政管理宣传资料，推荐示范文本，引导行政相对人合法、规范经营；
（四）其他行政指导事项简单、影响较小、时效性要求较强的情形。
第十八条 工商行政管理机关应当以简易记录或者定期统计方式记载实施行政指导的基本情况。
第三节 特别程序
第十九条 工商行政管理机关实施可能影响社会公共利益或者某一特定行业发展以及可能产生其他重大影响的行政指导，除适用一般程序外，还应当遵守本节规定。
第二十条 工商行政管理机关实施重大行政指导，应当对实施该行政指导的必要性、合法性、可行性等进行分析，并经工商行政管理机关负责人或者行政指导工作领导机构批准。
第二十一条 工商行政管理机关实施重大行政指导前，可以采取审议会、座谈会、听证会、专家论证会等方式，广泛听取行政相对人、专家、相关部门、利害关系人的意见。
第二十二条 工商行政管理机关应当加强对行政指导的效能分析，构建科学、合理的评估体系，建立重大行政指导评估制度。根据实际需要，可以采取问卷调查、实地考察、委托第三方评估等适当方法，对重大行政指导的目标实现情况以及行政指导的质量和效果等进行评估，为相关行政指导提供参考依据。
第四章 监督检查
第二十三条 工商行政管理机关应当建立健全行政指导监督检查制度，对本机关和下级工商行政管理机关实施的行政指导进行监督检查。
第二十四条 工商行政管理机关进行行政指导监督检查的主要内容：
（一）实施行政指导是否超越法定职权范围；
（二）实施行政指导是否违反法律、法规、规章的规定，是否与国家政策相抵触；
（三）实施行政指导行为是否谋取不正当利益；
（四）其他需要监督检查的内容。
第二十五条 工商行政管理机关在监督检查过程中发现行政指导行为违法或者不当的，应当予以纠正。工商行政管理机关及其实施人员在实施行政指导过程中有滥用职权等违法行为的，应当依照相关法律法规的规定予以处理。
第二十六条 工商行政管理机关应当建立健全行政指导激励机制，加强对行政指导的绩效考核评价。对典型的行政指导事例及时总结推广，对成绩显著的单位和个人给予表彰奖励。
第五章 附 则
第二十七条 省级以下（含省级）工商行政管理局可以根据本辖区的实际情况，制定相应的实施细则和行政指导文书。
第二十八条 本规则自2013年3月1日起施行。
投资自由化、竞争公平化，是WTO的基本规则——谈７５号文的影响
彭琰
国家外汇管理局的75号文，虽然以“通知”的形式发布的，但表露了政府方面对待民营企业国际化投融资和贸易的政策上会逐步趋于市场化、公平化和自由化的动意。即使这个动意日前并不是相关各部委协调一致的结果，但至少证明政府面对WTO规则和民企国际化发展的要求，只能是“退让”的。
一、 相对于国际规则和市场需求而言，75号文略显苍白
75号文阐明了“特殊目的公司”的概念，这个概念并不能涵盖所有境外设立公司所寄期的目的。以境内公司的资产及融资为基本要素和满足财务要求，通过境内外股权置换使得境外公司上市融资，再返投回境内，这仅仅是在境外设立公司的目的之一，或称为“初始目的“。还有很多情况，就没有在75号文件中体现。例如：境内公司为使其经营的产业有上下游的衔接，需要在境外发展某一生意，这时，在境外融资仅仅是满足资金需求的手段，而真正目的是在境外投资。仅就开发矿业而言，澳大利亚和新西兰的矿藏资源相当丰富，开矿投资人也没有国籍之限定，政府的政策方面更是宽松和鼓励，而中国的矿业开发，政府的审批和限制十分繁杂，没有一定的实力基础，很难就取得“勘探证”和“开采证”等许可而搞定政府的。那么，对于有一定矿业专业资质，又有客户资源的矿业企业来讲，就期望在澳大利亚设立公司，或买下一家现有的公司，将国内的其拥有所有权企业的资产装进澳大利亚这个公司，以此为公司的财富基础，在澳上市融资，融资后的资金直接购买矿业，开采和筛选加工，再进口到中国或其他国家。
我认为，75号文的作用仅仅是政府“退让”政策的信号，要想真正达到75号文所称“鼓励、支持和引导非公有制经济发展”之目的，政府各相关部委应尽快统一协调，出台一部较全面、可操作、有效率的《支持民企境外融资的实施细则》。
二、 促进投资贸易自由化、公平化、扩大世界资源充分利用，是WTO规则的目的
WTO组织的直接目的，就是通过国家之间的贸易和经济事务，扩大世界资源的充分利用，发展商品的生产和交换，创造一个世界范围内的企业之间公平竞争的国际环境。
相对于其他国家的企业和国内的国有企业而言，中国的民营企业，尤其是那些遵纪守法实干的民企，处于完全的竞争劣势状态。这种状态与经济学意义上的“有效竞争”和法律意义上的WTO竞争规则及公平、公正的法律精神是不相符的。
美国经济学家克拉克提出的“有效竞争”理论认为，竞争在经济上是有序的，是与规模经济相协调的，同时，又是公平的，这才是有效的竞争。竞争应是一个生气勃勃的，不断创新的过程。
中国的民企大多都是靠其所拥有的点滴资源创业发展的，这点资源虽然随其成长而与时间成正比例的方向发展，但与具有垄断优势的国企；与那些投机钻营甚至违法违规而一夜暴富的民企比较而言，这点资源是向反比例方向发展的。这就是无公平、无效率的，且无序的竞争状态。
中国对民企的融资政策几乎是一面带铁丝网的高墙，威威地耸立。任何企业的发展都离不开资金的支持，这正是“巧妇难为无米之炊”。民企若在借力于国际市场时，再有高墙阻隔，那不仅是融资再投资的问题，而是阻止其发展甚至死亡的问题。
WTO竞争规则及各国的竞争法，其共性就是公平竞争。因为市场是总在变化的，具有优势的企业一旦掌控了某一领域或区域，这种优势无论在任何情况下都会持续相当长的时间，那么，劣势企业无论如何拼命也不能期望在短时间赶上。这正如老黄牛同奔驰汽车赛跑一样。即使在石油无法供应的情况下，奔驰拉下老黄牛的距离，足以有时间让奔驰发明太阳能作为能源了，而此时老黄牛仍遥遥在后。
因而，政府的责任和义务就是创造一个公平、有效、有序的政策环境，让奔驰在没有油的情况下，与老黄牛站在同一起跑线上开始起步赛跑。
我认为，政府应更清晰地明白：鼓励民企境外发展，不只是作为监管部门的“进两步退一步“的简单妥协，而是作为履行WTO承诺、创造公平竞争的国际环境、制定理性有序、有益的游戏规则的义务主体，审慎、全面、科学地研究鼓励和支持中国民企海外发展的政策，并借此，使民企真正走上竞争的舞台。
三、民企境外融资是“国民财富流失的黑洞”一说，纯属无稽之谈
有观点认为，民企透过境外融资再并购国内企业（包括国有企业）是民企外资化，是国民财富流失的黑洞。我认为，这是没有调查、没有研究的官僚口号。
所谓民营企业，就是在所有权上，是真正属于自然人的。民营企业的唯一义务就是按法律规定交税，除此，企业所有权项下的4项权利如何运用，任何主体（包括政府）没有权利干涉。那么，自己的资产装在我自己的境外公司中，这属于所有权项下的处置权，谁有权利干涉和阻止呢？又谓何国民财富流失呢？即使，这些民企以境外公司为主体，（这些人所称的民企外资化）返向收购境内的国有企业，怎么就有国有财产流失的空间和法律漏洞呢？
既然政府鼓励外资和民企并购国有企业，并有相应配套的法律体系，这些返向投资的企业，本质上仍是民营企业，法律状态上是外资公司，在收购国有企业时，仍要遵守的原则就是“对价”，遵循的程序是法律所严格规定的，是没有法律漏洞（黑洞）可钻的。
四、政府应在堵小路、抓罚违规者的裁判员职责上下功夫
中国到美国的上市公司，现已被美国证券监管部门和地方司法部门紧紧盯住。美国经济与安全委员会主席称，中国公司会给美国股市造成又一番泡沫，并提醒美国股民警惕“中国概念股”。
中国在美国上市公司被提起诉讼的比例是其他公司的一倍。而在美国股市招示板的中国公司90%已被沦为“垃圾股”。这些严峻的事实，足以证明，中国的企业根本不具备德能兼备的合格运动员的素质，在中国法制环境不透明、不严密、不严惩的情况下，这些企业已习惯了造假、说假，即使被追查暴光后，仍无羞愧之感。
因而，中国政府的重任在于，一方面应积极努力创造和改善公平、公正、透明、严惩的法制环境，使所有的企业在同一起跑线上、同一跑道上、用同一种计表方式进行比赛，制定理性、严谨、科学的比赛规则；另一方面，支持有条件的民营企业尽快走出境外，同世界的各国企业同站在竞争舞台上，经受国际规则的考验。这样，中国才能真正参加国际市场，真正走进WTO。