浅谈信访工作责任制的构建

刘文辉 冯兴吾

为了进一步规范全国信访工作，体现执政为民，依法行政，2005年1月5日，国务院第76次常务会通过了新的《信访条例》，该条例于2005年5月1日起施行，1995年10月28日国务院发布的《信访条例》同时废止。新条例体例完整，内容丰富，按照以人为本、构建社会主义和谐社会的要求，坚持信访为民，严格信访责任，明确规定“各级人民政府应当建立健全信访工作责任制”，有效地保护人民群众的合法权益。
一、构建领导责任机制，从源头上预防导致信访事项的矛盾和纠纷
㈠实行党政一把手对本地区、本部门信访工作责任制
各级党政一把手要亲自抓、负总责。要定期召开党委常委会、政府常委会，专题研究信访工作，及时部署，定期检查，精心指导。分管信访工作的负责同志要积极协助主要负责同志处理重大信访问题，搞好组织协调，加强具体指导，主动解决难题，确保目标实现。
㈡领导批阅重要来信制度
各级、各部门党政领导要经常批阅群众来信，地、市党政领导批办来信数应占本地区、本部门直接受理来信总是的20%以上，县级党政领导批办来信数应占本县、本部门直接受理来信总是的30%以上。凡阅批信件，都应有具体的批办意见，并负责督办落实。
㈢领导接待重要来访制度
设区的市级、县级人民政府及其工作部门，乡、镇人民政府应当建立行政机关负责人信访接待日制度，由行政机关负责协调处理信访事项。要做好接访工作，信访部门及其工作人员要提前做好准备，即将来访者反映的问题弄清；涉及法律、政策找准；提出解决问题的初步方案。如果涉及有关单位或部门的问题，亦应约请有关单位或部门负责人参加接待日，以便共同商讨解决问题。宣城市委、市政府领导坚持领导接访制度，开门接访，与上访群众直接对话，对上访群众做到不推、不拖、不压、不训，热情接待，坦诚相见，认真解决问题。同时，坚持约访制度，带案不访，由领导约误集体访代表和信访老户，直接听取反映，了解情况，促进集体访，老上访问题的解决。
对信访量较大，群众上访频率较高地区，地、市级党政领导接待来访群众每月不少于半天；县级党政领导接待来访群众每月不少于1天；乡、镇党政领导接待来访群众每月不少于2天。对群众反映的问题，谁接待，谁负责处理到底。对本地区、本部门出现较大规模去京集体上访的，由市、县和部门分管负责同志或主要负责同志劝返处理，并负责做好善后工作，不得重复上访。
㈣信访工作汇报制度
信访工作涉及面广、政策性强，是一项群众性的政治工作，因此，信访部门及其工作人员要树立强烈的事业和责任感，不断从大量来信、来访中寻找带有规律性、倾向性的问题加以总结，以便向党委、政府汇报信访工作。
㈤实行信访工作目标管理制度
各级、各部门对信访工作要进行目标管理，力争做到无越级集体上访，无去京重复上访，无信访老户；对中央、省两级交办的信访案件做到明确分工，责任到人，定期督查，保证落实，按期结案率达到80%，年终结案率达到100%。如安徽省委、省政府《关于实行信访工作领导责任制的决定》规定：“省信访工作领导小组对上年来省去京集体上访、越级上访、重复上访综合指数列前5名的市和前面10名的县（市），作为信访重点管理地区。每逢双月，请有关市、县主要负责同志来省会商信访问题，研究措施，限期改变面貌。”
二、构建统一领导、部门协调、统筹兼顾、标本兼治、各负其责、齐抓共管的信访工作机制，规范信访行为
㈠拓宽信访渠道，着力保护信访人
1、公开
各级人民政府、县级以上人民政府工作部门应当向社会公布信访工作机构的通信地址、电子信箱、投诉电话、信访接待的时间和地点、查询信访事项处理进展及结果的方式等相关事项。
2、便利
各级人民政府、县级以上人民政府工作部门应当在其信访接待场所或者网站公布与信访工作有关的法律、法规、规章，信访事项的处理程序，以及其他为信访人提供便利的相关资料。
国家信访工作机构充分利用现有政务信息网络资源，建立信访信息系统，为信访人在当地提供信息事项、查询信访事项的办理情况提供了便利。由于信息化带来了信访形式的变化，构筑全国信访信息系统将成为畅通信访渠道的重要举措之一。建立全国信访信息系统，既有利于信访人查询，又有利上级信访机构及时了解、指导、督办重要信访事项。
3、保护
各级人民政府、县级以上人民政府工作部门应当畅通信访渠道，为信访人依据法律规定的形式反映情况、提出建议、意见或者投诉请求提供便利条件，任何组织和个人不得打击报复信访人。
㈡信访人依法实施信访行为
信访人对各级人民代表大会以及县级以上各级人民代表大会常务委员会、人民法院、人民检察院职权范围内的信访事项，应当分别向有关的人民代表大会及其常务委员会、人民法院、人民检察院提出。各级政府必须依法行政，不能越俎代疱。如福建省漳州市中级人民法院针对新形势下涉法信访的特点，构建联合信访工作机制。他们通过构建联合基层法院的属地办理机制，定责任单位、定责任领导、定责任人、定办结要求和定办结时限，努力将矛盾化解在基层。
㈢各级人民政府及其部门依法各司其职
县级以上人民政府信访工作机构收到信访事项，应当予以登记，并区分情况，作出处理。对于依法应当向有关的人民代表大会及其常务委员会、人民法院、人民检察院提出，信访工作机构应当告知；对依照法定职责属于本级人民政府或者其工作部门处理决定的信访事项，应当转送有权处理的行政机关；情况重大，应当转送有权处理的行政机关；情况重大，危急的，应当及时提出建议，报请本级人民政府决定。如有的地方信访部门通过构建信访联合地方党委、人大协调机制，加强与各级党委、政府的密切联系，取得党政领导、人大代表的支持，加强了信访信息的交流，拓展了信访案件的解决渠道，并提高了处置突发事件的应变能力。
㈣尊重司法机关裁判，维护司法权威
对已经或者依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的，不予受理，但应当告知信访人依照有关法律、行政法规规定程序向有关机关提出。
确立司法权威是社会稳定的法治内容，要在全社会形成尊重司法裁判，树立司法最终裁判权威的氛围，要改变有的地方存在的涉诉信访案件完全按行政模式的方法处理的现状，要将其纳入正常的审判监督程序之中。同时，要让权力机关监督、社会团体的监督、舆论的监督等与法律监督有机结合起来，促进司法公正，维护司法权威。
司法机关、仲裁机构、行政复议机关应当高度重视初信初访工作，制定接待、信访处理的系列规章制度，以制度促进信访工作健康有序开展。行政复议机关要强化行政复议指导，通过行政复议告知书、举证通知书、行政复议指南、行政复议监督卡等“三书一卡”指导行政复议当事人正确行使权利；人民法院要落实寻诉员制度，避免诉讼当事人在办公区四处寻找，方便诉讼当事人在法院办事。
三、构建责任追究机制，促进信访案件的落实
㈠信访人的责任
１、信访人的“六不得”
信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权益，自觉维护社会公共秩序和信访秩序，不得在下列行为：⑴在国家机关办公场所周围、公共场所非法聚集，围堵、冲击国家机关，拦截公务车辆，或者堵塞、阻断交通的；⑵携带危险物品、管制器具的；⑶侮辱、殴打、威胁国家机关工作人员，或者非法限制他人人身自由的；⑷在信访接待场所滞留、滋事，或者将生活不能自理的人弃留在信访接待场所的；⑸煽动、串联、胁迫以财物诱使、幕后操纵他人信访或者以信访为名借机 财；⑹扰乱公共秩序、妨害国家和公共安全的其他行为。
2、违反走访形式及其他行为的责任
信访人违反《信访条例》的有关规定，有关国家机关工作人员应当对信访人进行劝阻、批评或者教育。经劝阻、批评和教育无效的，由公安机关予以警告、训诫或者制止；违反集会游行示威的法规的，或者违反治安管理行为的；由公安机关依法采取必要的现场处理措施、给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
3、捏造歪曲事实、诬告陷害他人的责任
信访人提出信访事项，应当客观真实，对其所提供材料内容的真实性负责，不得捏造事实、歪曲事实，不得诬告、陷害他人。信访人捏造歪曲事实、诬告陷害他人，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，由公安机关给予治安管理处罚。
㈡信访机构的责任
县级以上人民政府信访工作机构对收到的信访事项应当登记、转送、交办而未按规定登记、转送、交办，或者应当履行督办职责而未履行的，由其上级机关责令改正；造成严重后果的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。
㈢行政机关的责任
1、受理信访行政机关
负有受理信访事项职责的行政机关在受理信访事项过程中违反《信访条例》的规定，有下列情形之一的，由其上级行政机关责令改正；造成严重后果的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分；⑴对收到的信访事项不按规定登记的；⑵对属于其法定职权范围的信访事项不予受理的；⑶行政机关未在规定期限内书面告知信访人是否受理信访事项的。
2、有权处理的行政机关
对信访事项有权处理的行政机关在办理信访事项过程中，有下列行为之一的，由其上级行政机关责令改正；造成严重后果的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。⑴推诿、敷衍、拖延信访事项办理或者未在法定期限内办结信访事项的；⑵对事实清楚，符合法律、法规、规章或者其他有关规定的投诉请求未予支持的。
㈣行政机关工作人员的责任
浅谈当前基层政府依法行政的现状
北安市人民法院—崔文茂
　　（一）行政立法步伐加快
　　八十年代以前，我国的行政管理基本上是以“人治”为主，行政机关及其工作人员主要是依政策办事，依领导人的指示、命令办事，当时人们大多只知道有刑法、民法和经济法等一些法律，而不知道应有行政法；只知道司法机关应依法办案，而不知道行政机关应依法办事。直至八十年代开始，这种状况才逐渐改变，国家开始制定法律法规，逐步以依法办事取代依政策、依领导人批示办事，及至八十年代中期仍缺乏规范行政行为、行政责任、行政救济的基本法律，行政管理的大多数领域尚无法律调整，行政机关及其工作人员行使职权所遵循的仍然主要是政策性文件。此后，国家立法步伐加快，截止目前，全国人大及其常委会通过了近200个法律和决议，其中大多数是行政管理方面的法律；国务院制定了700多个行政法规，各省、自治区、直辖市人民政府以及经国务院批准的较大的市的人民政府，省、自治区所在地的市人民政府也制定了30000多个行政规章。现在，我国的政治生活、经济生活和社会生活水平基本上已经有法可依。
　　（二）行政管理向法治化过渡
　　近十多年来尤其是党的十五大以来，党和国家实行依法治国方略，推行依法行政，使行政管理逐步朝法治化方向迈进。党中央领导指出：“干部依法决策，依法行政是依法治国的重要基础”。据统计80%的法律都有赖行政机关执行，行政机关在依法行政治国中担负着重大责任，通过十几年的不懈努力政府各职能部门和执法队伍逐步树立了法制意识，推进了依法行政和依法治国的进程。这主要表现在：一是行政机关及其工作人员的法治意识有所增强，尤其在高中级行政机关，这方面的转变更为明显，更为突出；二是行政管理决策层在行政决策过程中开始注重在法律规定的范围内进行，注重决策的合法性、科学性；三是在行政管理的实施过程中，不仅仅依靠政策办事，而且更要依靠法律、法规、程序办事；四是行政救济渠道开通，一些违法和不当行政行为所造成的不良后果得到补救，在一定范围内和一定程度上改善了党、政府和人民群众的关系；五是行政管理队伍改革已取得了初步成效。1993年8月，国务院常委会审议通过并颁布实施《国家公务员条例》，各级公务员制度已初步建立，直至2006年执行的《中华人民共和国公务员法》，人事管理很多制度的改革取得突破性进展，行政机构改革正在稳步推进。自党的十五大以来，国务院已经实施了机构改革，部分省、市的机构改革也已进行，整个行政机构改革正在稳步推行。
　　（三）行政诉讼制度已建立
　　我国法制史有几千年，诉讼制度也有差不多同样长的历史。但我国法制史主要是刑法和刑事诉讼史，民法和民事诉讼在国家法制史中地位很低，行政法则只是“官”对“民”的统治工具，行政诉讼几乎没有地位。1982年，五届全国人大常委会第二次会议通过的《民事诉讼法（试行）》，首次规定人民法院可以按照民事诉讼程序审理法律规定的行政案件，这是我国行政诉讼制度的雏形。1989年4月4日七届全国人大第一次会议通过的《中华人民共和国行政诉讼法》，标志着我国行政诉讼制度的正式建立。该法自1990年10月1日正式实施以来，在我国政治、经济、社会生活中发挥了极其重要的、不可替代的作用。据最高人民法院统计，《行政诉讼法》实施十年来，全国各级法院共受理一审行政案件58.6万余起，其中约有40%的案件原告胜诉。
　　（四）行政监督网络初步形成
　　行政监督，它是国家行政管理中的重要环节，又是国家行政机关行政行为的基本手段，是政府职能实现的有力保证，是防止滥用权力、以权谋私、权力异化的重要措施，是保证国家机关正常、协调和高效运转的主要条件。推行依法行政以来，我国已基本形成了纵横交织的行政监督网络，即有以综合监督、职能监督、主管监督、行政监察等主要形式构成的国家行政机关的内部监督；又有党的监督、国家权力机关的监督、司法机关的监督、人民群众的监督、社会团体的监督、舆论的监督等形式多样、范围广泛的外部监督。实践证明，有效的监督，对于及时纠正行政机关及其公务员的错误行为，对于行政机关及其工作人员克服推诿扯皮、无人负责的现象，提高行政效率，对于保障国家行政管理工作的顺利进行、平衡发展，对于行政机关及其工作人员的清正廉明建设已经并将继续发挥重要作用。
　　二、我国依法行政主要存在的问题
　　从上述情况可以看到，我国的依法行政状况总体上已大为改观，并在逐步向良性化方向发展。但是，目前我国的依法行政还处于初步阶段，如果按照依法行政的内涵所揭示的原则要求去做，则还存在一些不容忽视的问题：
　　（一）“人治”残余思想普遍存在，“法治”意识比较淡薄
　　我国是一个有着两千多年封建专制统治、十多年的军阀统治、二十多年蒋介石独裁统治的国家，使我国人治、特权思想十分严重，“官本位”观念突出，依法行政意识和公民依法维护自己合法权益的意识不够强。建国后，我国长期实行高度集中的计划经济体制，党和国家虽然也着手过法制建设，但人们主要是依靠政策办事。“文化大革命”十年内乱，法制建设被中断，国家行政管理遭受严重破坏，社会处于严重混乱状态，人们的“法治”意识荡然无存。这种先天的不足加之后天的缺陷，使得我国“人治”残余思想至今仍普遍存在，“法治”思想萌芽艰难，依法行政阻力不小。部分领导干部认为，依法行政不管用，按法定程序逻辑办事太麻烦，弄得不好还得当被告上法庭，远不如开会、发文件，甚至打电话方便快捷，因而总是抱着“人治”观念不放，习惯于“以言代法”、“以权压法”，置法律于不顾；有的认为，“法治”是治“民”的而不是治“官”的，依法行政就是“依法治老百姓”，美其名曰“法律是人制定的，归根到底还是人治”，因而往往把自己凌驾于法律之上，凌驾于老百姓之上，颐指气使，耀武扬威，为所欲为；有的则把法作为当前一种为“我”所用的工具，对已有利时就执行，对已不利时就抛至一边，我行我素。如此等等，致使依法行政原则难以贯彻落实。
　　（二）行政立法缺乏协调，立法工作仍显滞后
　　改革开放以后，我国的立法工作包括行政立法步伐已经大大加快，步入了法制建设的“快车道”，但行政立法缺乏协调的问题比较突出，行政立法滞后的问题不可忽视。这突出表现在：一是中央国家机关各部门之间、中央国家机关与地方国家机关之间所制定的法规、规章之间缺乏协调，形成权利范围扩张，甚至相互“打架”，在执法过程中一个问题数个部门管理，并且管理不彻底，这样降低了政府的公信力；二是除在计划经济条件下制定的《国务院组织法》、《地方各级人民政府组织法》已不能满足当前形势需要；《行政许可法》颁布时间不长，从中央到地方各级政府机构、职能、编制和工作程序都没有法定化，造成有法但没有相对实施的条件。这与贯彻依法治国方略，推行依法行政原则的要求是不相适应的；三是有些法律、法规对某些行政机关设置的职权过大，尤其对自由裁量权规定的幅度过大，没有顾及到公民权利一旦受到侵害后的法律责任，容易造成少数行政执法人员毫无顾忌地行使行政权，导致行政权的滥用，甚至是乱用。
　　（三）行政执法体制不顺，行政越轨屡见不鲜
　　我国现行的执法体制存在不顺的问题，既有部分政企不分（行政管理部门办企业），政事不分（一些事业单位行使行政职能）的问题，又有行政执法部门纵向集权、条块分割、部门壁垒、缺乏协作的问题，还有部门管理交*过多，职责不消，甚至产生“利益型”（即为本部门、本单位的小团体利益）执法的问题。行政越轨，主要表现为越权执法、不作为违法、滥用行政权、乱施处罚，以及“权权交易”、“权钱交易”等等。行政越轨行为，损害党群、干群关系，损害党和政府的形象，对党的建设、政权建设、行政机关建设都是极其有害的。
　　三、加强与完善依法行政的几点设想和对策
　　（一）更新观念，牢固树立行政法治意识
　　意识指导行动，行动受制于意识。没有行政法治意识，就不可能依法行政。针对当前的实际情况，需要从以下几个方面来更新观念，树立依法行政意识：一是要革除“人治”思想，树立“法治”意识。“人治”是专制主义的产物，与现代社会的“法治”要求是格格不入的；“法治”是现代法治国家普遍适用的准则，是社会文明进步的标志。为了社会的长治久安，我们必须牢固树立“法治”意识，摒弃以言代法、以权压法、违法行政等陋习，维护法律权威，切实做到依法管理国家政治、经济、文化和社会事务，切实维护和保障广大公民参与管理国家事务的权利；二是要革除法律治民不治官的错误思想，树立法律面前人人平等，依法行政重在依法“治官”的意识。所谓依法“治官”，就是要依法规范行政机构行政职能、行政编制、行政运行方式和程序、行政人员的行政行为、各监督主体对行政监督，使行政机关的行政活动做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究，提高政府威望和行政效率，使行政管理走向“法治”轨道；三是要革除单纯的法律工具主义观念，树立法律工具主义与法律目标主义同时并重的意识。就是说，既要明确依法行政、依法治国的理想目标，又要考虑依法行政、依法治国的现实性，在将法律视作既管老百姓又管政府、管“官吏”的同时，把重心转向人民权益的保障和政府的实现上来，促进社会的文明进步。
　　（二）理顺体制，切实规范行政行为
　　这里所讲的体制，是仅从行政执法角度讲的行政执法体制。要在深化行政管理体制改革过程中，按照条块结合、适当分权、便于执法、讲求实效的思路，理顺行政执法体制。如前所述，我国现行的执法体制存在政事不分、政企不分、层级职责不清和执法交*过多等问题。为使行政执法行为进一步规范，应积极推行行政执法责任制。这种责任制要求各行政执法主体要以现行的法律法规为依据，明确其在行政执法方面的权力义务；要从领导机关到基层执法部门、从领导者到一般执法人员，逐步建立执法岗位责任制，分解落实行政执法任务，定期地、逐级逐人地、严肃认真地、实事求是地进行考核，并将考核结果与公务员制度考核挂钩；各行政执法主体要建立健全内部管理的配套制度，严格实行过错追究制度。
　　（三）创新制度，强化监督，努力形成有效的行政监督机制
　　《行政许可法》颁布以来国务院有关部门共清理规章和规范性文件1360余件，其中废止和修订了630余件，对行政机关清理后确定了83个国务院部门和有关单位有权实施行政许可，地方各级政府对规章和规范性文件进行了清理在很大程度上缓解了行政体制中的矛盾和弊端。历史经验证明，权力不受制约和监督，必然导致滥用和腐败，建设法制政府，确保执政为民必须强化对行政权力的监督，使权力运行公开透明，置身于人民群众的监督之下。只有人民群众监督政府，政府才不会懈怠，执法和行政人员才不会滥用手中的权力。随着经济的发展和时代的进步，社会公共事务不断增多，行政机关的管辖范围越来越大，行政权力也相应增加。权力还有摆脱束缚自我扩张的特性，因此靠行政机关及其公务员自律依法行政是不够的，更重要的是要有一套真正强大有效的监督体系去制约行政主体的权力扩张和滥用。可见，强化行政权力监督，是依法行政的保证。为此，我们一是要确立人大监督的核心地位，制定切实可行的人大监督法规，使监督内容、程序及后果明确清晰，便于操作，有效落实；二是要加大其它外部监督的力度。党的监督、民主党派的监督、司法机关的监督、社会团体的监督、人民群众以及新闻媒体的监督都要充分发挥应有的作用，对各级各类行政机关及其公务员的行政行为依法实施监督，在共同服务于人大监督这个中心的基础上形成监督合力。比如监察机关的监督，要从体制上解决监察机关的人权、财权、物权受地方行政机关制约问题，使其能够没有后顾之忧地行使监督职权，同时应扩大下载监察范围，赋予监察权以法律监督的权威性；放宽行政诉讼的起诉资格，使行政权力受到普遍监督而得到广泛控制；赋予检察机关对行政机关及其公务员的行政违法行为提起诉讼和支持诉讼的权力，以追究违法行政的法律责任。又比如新闻媒体的监督，应制定相关的法律，以保障舆论机构获取信息、发布信息的权利，保障公民的知情权，使舆论监督成为行政监督一个重要渠道、重要手段。如此等等，才能充分发挥现有监督网络的应有作用，保障依法行政的公正透明切实可行。
　　诚然，我国要实现依法行政，需要进行多方面的、长期的、艰苦的努力和大量的探索，对于一个法制建设几十年的国家来说是在不断探索和借鉴过程逐步向好的方向发展的，实现依法行政是我们的最终目标，所以我们必须革除一切与依法行政的要求不相适应的旧观念，必须进一步完善行政法律体系，必须理顺现行行政执法体制，提高执法队伍素质，必须强化和完善行政执法监督机制。惟其如此，才能为解决我国依法行政中存在的现实问题创造条件，不断推进依法行政的进程，实现依法治国的宏伟方略。