关于印发《青岛市行政效能监察工作办法（试行）》的通知
山东省青岛市人民政府
青政发〔2006〕17号
标 题： 关于印发《青岛市行政效能监察工作办法（试行）》的通知(二○○六年四月二十八日)
各区、市人民政府，市政府各部门，市直各单位：
现将《青岛市行政效能监察工作办法（试行）》印发给你们，望认真遵照执行。
青岛市行政效能监察工作办法（试行）
第一条 为了加强行政效能监察工作，提高行政效能，促进勤政廉政建设，根据《中华人民共和国行政监察法》、《中华人民共和国行政监察法实施条例》等有关法律法规的规定，结合本市实际，制定本办法。
第二条 本办法所称行政效能监察，是指监察机关依法对监察对象的工作效率、效果、效益等进行监督的活动。
市和各区市监察机关对以下单位和人员（监察对象）实施行政效能监察：
（一）本级人民政府各部门、法律法规授权的具有管理公共事务职能的组织、本级人民政府及各部门依法委托的组织和下一级人民政府（以下统称行政机关）；
（二）前项规定的行政机关中的工作人员（工勤人员除外）；
（三）本级人民政府及各部门以委任、派遣等形式任命的企业、事业单位和社会团体中的人员。
各区市监察机关还对本辖区所属镇人民政府任命的其他人员实施行政效能监察。
第三条 行政效能监察工作，应当在本级人民政府和上级监察机关的领导下进行。
第四条 行政效能监察工作实行分级负责制。根据工作需要，上级监察机关可以办理下一级监察机关管辖范围内的监察事项。
第五条 行政效能监察工作应当坚持实事求是、依靠群众、标本兼治的原则。
第六条 行政效能监察工作实行预防与惩处相结合、监督检查与改进工作相结合。
第七条 监察机关依法开展行政效能监察，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉,任何组织和个人不得拒绝、阻碍。
第八条 行政效能监察工作内容包括：
（一）检查监察对象在遵守和执行法律、法规、规章和人民政府的决定、命令中的问题；
（二）检查监察对象在贯彻落实本级人民政府的重大决策和重大工作部署中的问题；
（三）检查监察对象在履行法定职责中的问题；
（四）检查监察对象在与群众利益密切相关的重大事项决策中的问题；
（五）检查监察对象在实施行政许可、行政检查、行政征收征用、行政处罚、行政强制等具体行政行为中的问题；
（六）检查监察对象在政府投资的工程建设、招商引资项目推进工作中的问题；
（七）检查监察对象在实施政务公开中的问题；
（八）检查监察对象在财政专项资金管理和使用中的问题；
（九）检查监察对象在涉及多个部门的管理工作运转、协调中的问题；
（十）检查监察对象在建立和执行内部规章制度中的问题；
（十一）检查监察对象在办事效率、服务态度中的问题；
（十二）检查监察对象有关行政效能方面的其他问题。
第九条 监察机关开展行政效能监察工作，可以采取下列方式：
（一）评议评估。组织社会各界对行政机关行政效能情况进行评议评估;
（二）受理投诉。畅通投诉渠道，受理公民、法人和其他组织对监察对象在工作中影响行政效能的问题和行为的投诉，并按照有关规定进行调查处理；
（三）提前介入。对行政机关依法实施的重大行政许可等事项提前介入监督，重点就实施方案的合法性予以审查；
（四）现场监督。对前项涉及事项的实施过程，根据工作需要进行现场监督；
（五）跟踪督查。对监察对象在政府投资的重点工程建设、重大招商引资等项目推进中的行政效能情况跟踪督查；
（六）例行监察。对行政机关可能影响行政效能的问题和薄弱环节进行例行监察，督促整改和建章立制;
（七）专项监察。根据本级人民政府和上级监察机关的部署、本级人民政府的中心工作或者一个时期的重点工作、人民群众反映比较强烈的突出问题，对行政机关执行法律法规情况等进行专项监察；
（八）随机监察。通过明察暗访、走访调查、查阅资料等方式对监察对象的行政效能情况进行随机监察;
（九）法律、法规、规章规定的其他方式。
第十条 监察机关应当按照下列程序开展行政效能监察工作：
（一）确定监察事项。一般性监察事项的立项，应当报经监察机关负责人批准；重要监察事项的立项，应当报经本级人民政府和上一级监察机关备案；
（二）制定监察方案并组织实施；
（三）根据监察结果，提出或者确定具体处理意见；
（四）对重要监察事项的监察情况，向本级人民政府和上一级监察机关报告。
第十一条 监察机关进行监察前，除不宜提前通知的外，应当向监察对象及监察事项涉及的单位和个人发出监察通知书。
第十二条 监察机关在开展行政效能监察时，应当组成两人以上的检查组。检查结束后，检查组应当提交监察报告。
第十三条 监察机关开展行政效能监察工作，可以提请有关机关予以协助，也可以组织有关部门和社团组织的工作人员或者邀请人大代表、政协委员、特邀监察员、有关专家等参加。
第十四条 监察人员在行政效能监察过程中，应当全面客观地了解情况、反映情况，并听取监察对象的陈述和申辩。
第十五条 监察机关实施行政效能监察时，有权采取下列措施：
（一）对监察事项涉及人员进行询问；
（二）列席与监察事项有关的会议；
（三）要求被监察部门和人员提供与监察事项有关的文件、资料、财务帐目及其他有关材料，进行查阅或者予以复制；
（四）要求被监察部门和人员就监察事项涉及的问题做出解释和说明；
（五）对监察事项涉及的有关场所、物品和行为进行实地勘查、调查或者监督，根据工作需要提取现场的文字资料、图（照）片或者进行录像；
（六）责令被监察部门和人员停止违反法律、法规、规章和行政纪律的行为；
（七）责令被监察部门和人员对其违法违纪行为造成的损害采取必要的补救措施；
（八）法律、法规、规章规定的其他措施。
第十六条 监察机关根据监察结果，遇有下列情形之一的，可以提出监察建议：
（一）拒不执行法律、法规、规章，或者违反法律、法规、规章以及人民政府的决定、命令，应当予以纠正的；
（二）本级人民政府所属部门和下级人民政府作出的决定、命令、指示违反法律、法规、规章或者国家政策，应当予以纠正或者撤销的；
（三）不履行或者不正确履行职责，工作推诿扯皮、效率低下等，给国家利益、集体利益和公民合法权益造成损害，需要采取补救措施的;
（四）其他需要提出监察建议的情形。
第十七条 监察机关根据监察结果，遇有下列情形之一的，可以提出监察建议或者作出监察决定：
（一）违反行政纪律，依法应当给予行政处分的；
（二）违反行政纪律取得的财物，依法应当没收、追缴或者责令退赔的。
第十八条 监察机关提出的重要监察建议和作出的重要监察决定，应当报本级人民政府和上一级监察机关同意。
第十九条 监察机关依法作出的监察决定，有关部门和人员应当执行。监察机关依法提出的监察建议，有关部门无正当理由的，应当采纳。
第二十条 被监察部门和人员应当自收到监察建议或者监察决定之日起30日内，将采纳监察建议和执行监察决定的情况通报监察机关。
第二十一条 被监察部门和人员对监察建议有异议或者对监察决定不服，提请复审、复核的，按照有关规定办理。复审、复核期间，不停止原决定的执行。
第二十二条 被监察部门和人员违反本办法规定，有下列行为之一的，由主管机关或者监察机关责令改正，对单位给予通报批评，对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分：
（一）隐瞒事实真相，出具伪证或者隐匿、转移、篡改、毁灭证据的；
（二）故意拖延或者拒绝提供与监察事项有关的文件、资料、财务帐目及其他有关材料和其他必要情况的；
（三）拒绝就监察机关所提问题作出解释和说明的；
（四）拒不执行监察决定，或者无正当理由拒不采纳监察建议的；
（五）有其他违反本办法规定的行为，情节严重的。
第二十三条 对投诉人、控告人、检举人或者监察人员进行报复陷害的，依法给予行政处分；涉嫌犯罪的，移送司法机关依法追究刑事责任。
第二十四条 监察人员滥用职权、徇私舞弊、玩忽职守、泄露秘密的，依法给予行政处分。涉嫌犯罪的，移送司法机关依法追究刑事责任。
第二十五条 监察机关和监察人员违法行使职权，侵犯公民、法人和其他组织的合法权益，造成损害的，应当依法赔偿。
第二十六条 监察机关派出的监察机构依照本办法执行。
第二十七条 本办法自发布之日起施行。
关于印发《国家重点生态功能保护区规划纲要》的通知
国家环境保护总局
国家环境保护总局文件
环发〔2007〕165号
关于印发《国家重点生态功能保护区规划纲要》的通知
各省、自治区、直辖市环境保护局（厅），新疆生产建设兵团环境保护局：
加强生态功能保护区建设是促进我国重要生态功能区经济、社会和环境协调发展的有效途径，是维护我国流域、区域生态安全的具体措施，是有效管理限制开发主体功能区的重要手段。依据国务院《全国生态环境保护纲要》、《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》和《关于编制全国主体功能区规划的意见》有关精神，我局编制了《国家重点生态功能保护区规划纲要》。现印发给你们，请参照执行。
附件：《国家重点生态功能保护区规划纲要》
二○○七年十月三十一日
国家重点生态功能保护区规划纲要
国家环境保护总局
2007 年10 月
前 言
生态功能保护区是指在涵养水源、保持水土、调蓄洪水、防风
固沙、维系生物多样性等方面具有重要作用的重要生态功能区内，
有选择地划定一定面积予以重点保护和限制开发建设的区域。建立
生态功能保护区，保护区域重要生态功能，对于防止和减轻自然灾
害，协调流域及区域生态保护与经济社会发展，保障国家和地方生
态安全具有重要意义。国家重点生态功能保护区是指对保障国家生
态安全具有重要意义，需要国家和地方共同保护和管理的生态功能
保护区。
党中央、国务院对重要生态功能区的保护工作十分重视。2000
年国务院印发的《全国生态环境保护纲要》明确提出，要通过建立
生态功能保护区，实施保护措施，防止生态环境的破坏和生态功能
的退化。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲
要》将重要生态功能区建设作为推进形成主体功能区，构建资源节
约型、环境友好型社会的重要任务之一。《国务院关于落实科学发展
观加强环境保护的决定》将保持“重点生态功能保护区、自然保护
区等的生态功能基本稳定”作为我国环境保护的目标之一。
党和国家领导人高度重视生态功能保护区建设工作，作出了一
系列重要指示和批示。胡锦涛总书记在2004 年中央人口资源环境工
作座谈会上强调：“做好生态功能区划和生态保护规划，加大重要生
态功能保护区、自然保护区建设力度，提高保护质量”。2003 年9 月，
曾培炎副总理在听取全国生态环境调查评估汇报时指出：“在目前条
件下，要以生态功能保护区抢救性保护为重点”，“根据我国人口多、
自然资源短缺的国情，加强重点生态功能保护区建设，是生态环境
保护工作的重大突破和重要举措”，“环保总局应抓紧有关规划和项
目的前期准备工作”。
根据党中央、国务院对建立生态功能保护区的要求，我局组织
编制了《国家重点生态功能保护区规划纲要》（以下简称《纲要》）。
《纲要》根据我国生态功能重要性和生态敏感性评价结果，结合《中
华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》和《国
务院关于编制全国主体功能区规划的意见》提出的限制开发区域有
关要求，确定了我国重点生态功能保护区建设的主要目标和任务，
以此来指导我国生态功能保护区的建设。根据《中华人民共和国国
民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》和《国务院关于落实科
学发展观加强环境保护的决定》，生态功能保护区实行限制开发，在
坚持保护优先、防治结合的前提下，合理选择发展方向，发展特色
优势产业，防止各种不合理的开发建设活动导致生态功能的退化，
从而减轻区域自然生态系统的压力，保护和恢复区域生态功能，逐
步恢复生态平衡。
一、我国重要生态功能区保护面临的形势和机遇
重要生态功能区的保护事关我国生态安全，是我国生态保护的
重要内容。重要生态功能区的保护工作既存在严峻挑战，同时也面
临重大机遇。
（一）重要生态功能区生态恶化趋势尚未扭转
我国重要生态功能区生态破坏严重，部分区域生态功能整体退
化甚至丧失，严重威胁国家和区域的生态安全。突出表现在：大江
大河源头区生态功能退化，水源涵养功能下降，对下游地区的生态
安全带来威胁；北方重要防风固沙区植被破坏和绿洲萎缩，沙尘暴
威胁严重；江河、湖泊湿地萎缩，生态系统退化，洪水调蓄功能下
降；部分地区水土流失加剧，威胁区域可持续发展；近岸海域生态
系统遭到破坏，重要渔业水域生产能力衰退；部分重要物种资源集
中分布区自然生境退化加剧，生物多样性维系功能衰退。
我国重要生态功能区生态恶化的主要原因有：经济发展与生态
保护之间的矛盾突出，落后的生产生活方式是造成区域生态功能破
坏；条块式的管理方式阻碍了重要生态功能区的整体性保护；监管
能力薄弱，执法不严，管理不力，致使许多生态环境破坏的现象屡
禁不止，加剧了生态环境的退化。
（二）生态功能保护区建设面临重大机遇
建立生态功能保护区是保护我国重要生态功能区的主要措施。
目前，我国存在加快生态功能保护区建设的有利条件。在国际上，“综
合生态系统管理”方法在越来越受到重视，“生态功能”整体性和综
合性保护的理念逐步得到社会各届的承认和支持。以建立生态功能
保护区的方式保护重要生态功能区得到相关部门的一致认可。我国
正在开展主体功能区划规划的编制，其中限制开发区将为生态功能
保护区的建设提供保障。
二、指导思想、原则及目标
（一）指导思想及原则
1、 指导思想
以科学发展观为指导，以保障国家和区域生态安全为出发点，
以维护并改善区域重要生态功能为目标，以调整产业结构为主段，
统筹人与自然和谐发展，把生态保护和建设与地方社会经济发展、
群众生活水平提高有机结合起来，统一规划，优先保护，限制开发，
严格监管，促进我国重要生态功能区经济、社会和环境的协调发展。
2、 基本原则
（1）统筹规划，分步实施
生态功能保护区建设是一个长期的系统工程，应统筹规划，分
步实施，在明确重点生态功能保护区建设布局的基础上，分期分批
开展，逐步推进，积极探索生态功能保护区建设多样化模式，建立
符合我国国情的生态功能保护区格局体系。
（2）高度重视，精心组织
各级环保部门要将重点生态功能保护区的规划编制、相关配套
政策的制定和研究、管理技术规范研究作为生态环境保护的重要内
容。并通过与相关部门的协调和衔接，力争将生态功能保护区的建
设纳入当地经济社会发展规划。
（3）保护优先，限制开发
生态功能保护区属于限制开发区，应坚持保护优先、限制开发、
点状发展的原则，因地制宜地制定生态功能保护区的财政、产业、
投资、人口和绩效考核等社会经济政策，强化生态环境保护执法监
督，加强生态功能保护和恢复，引导资源环境可承载的特色产业发
展，限制损害主导生态功能的产业扩张，走生态经济型的发展道路。
（4）避免重复，互为补充
生态功能保护区属于限制开发区，自然保护区、世界文化自然
遗产、风景名胜区、森林公园等各类特别保护区域属于禁止开发区，
生态功能保护区建设要考虑两者之间的协调与补充。在空间范围上，
生态功能保护区不包含自然保护区、世界文化自然遗产、风景名胜
区、森林公园、地质公园等特别保护区域；在建设内容上，避免重
复，互相补充；在管理机制上，各类特别保护区域的隶属关系和管
理方式不变。
（二）主要目标
以《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲
要》明确的国家限制开发区为重点，合理布局国家重点生态功能保
护区，建设一批水源涵养、水土保持、防风固沙、洪水调蓄、生物
多样性维护生态功能保护区，形成较完善的生态功能保护区建设体
系，建立较完备的生态功能保护区相关政策、法规、标准和技术规
范体系，使我国重要生态功能区的生态恶化趋势得到遏制，主要生态
功能得到有效恢复和完善，限制开发区有关政策得到有效落实。
三、主要任务
重点生态功能保护区属于限制开发区，要在保护优先的前提下，
合理选择发展方向，发展特色优势产业，加强生态环境保护和修复，
加大生态环境监管力度，保护和恢复区域生态功能。
（一）合理引导产业发展
充分利用生态功能保护区的资源优势，合理选择发展方向，调
整区域产业结构，发展有益于区域主导生态功能发挥的资源环境可
承载的特色产业，限制不符合主导生态功能保护需要的产业发展，
鼓励使用清洁能源。
1、限制损害区域生态功能的产业扩张。根据生态功能保护区的
资源禀赋、环境容量，合理确定区域产业发展方向，限制高污染、
高能耗、高物耗产业的发展。要依法淘汰严重污染环境、严重破坏
区域生态、严重浪费资源能源的产业，要依法关闭破坏资源、污染
环境和损害生态系统功能的企业。
2、发展资源环境可承载的特色产业。依据资源禀赋的差异，积
极发展生态农业、生态林业、生态旅游业；在中药材资源丰富的地
区，建设药材基地，推动生物资源的开发；在畜牧业为主的区域，
建立稳定、优质、高产的人工饲草基地，推行舍饲圈养；在重要防
风固沙区，合理发展沙产业；在蓄滞洪区，发展避洪经济；在海洋
生态功能保护区，发展海洋生态养殖、生态旅游等海洋生态产业。
3、推广清洁能源。积极推广沼气、风能、小水电、太阳能、地
热能及其他清洁能源，解决农村能源需求，减少对自然生态系统的
破坏。
（二）保护和恢复生态功能
遵循先急后缓、突出重点，保护优先、积极治理，因地制宜、
因害设防的原则，结合已实施或规划实施的生态治理工程，加大区
域自然生态系统的保护和恢复力度，恢复和维护区域生态功能。
1、提高水源涵养能力。在水源涵养生态功能保护区内，结合已
有的生态保护和建设重大工程，加强森林、草地和湿地的管护和恢
复，严格监管矿产、水资源开发，严肃查处毁林、毁草、破坏湿地
等行为，合理开发水电，提高区域水源涵养生态功能。
2、恢复水土保持功能。在水土保持生态功能保护区内，实施水
土流失的预防监督和水土保持生态修复工程，加强小流域综合治理，
营造水土保持林，禁止毁林开荒、烧山开荒和陡坡地开垦，合理开
发自然资源，保护和恢复自然生态系统，增强区域水土保持能力。
3、增强防风固沙功能。在防风固沙生态功能保护区内，积极实
施防沙治沙等生态治理工程，严禁过度放牧、樵采、开荒，合理利
用水资源，保障生态用水，提高区域生态系统防沙固沙的能力。
4、 提高调洪蓄洪能力。在洪水调蓄生态功能保护区内，严禁
围垦湖泊、湿地，积极实施退田还湖还湿工程，禁止在蓄滞洪区建
设与行洪泄洪无关的工程设施，巩固平垸行洪、退田还湿的成果，
增强区内调洪蓄洪能力。
5、增强生物多样性维护能力。在生物多样性维护生态功能保护
区内，采取严格的保护措施，构建生态走廊，防止人为破坏，促进
自然生态系统的恢复。对于生境遭受严重破坏的地区，采用生物措
施和工程措施相结合的方式，积极恢复自然生境，建立野生动植物
救护中心和繁育基地。禁止滥捕、乱采、乱猎等行为，加强外来入
侵物种管理。
6、保护重要海洋生态功能。在海洋生态功能保护区内，合理开
发利用海洋资源，禁止过度捕捞，保护海洋珍稀濒危物种及其栖息
地，防治海洋污染，开展海洋生态恢复，维护海洋生态系统的主要
生态功能。
（三）强化生态环境监管
通过加强法律法规和监管能力建设，提高环境执法能力，避免
边建设、边破坏；通过强化监测和科研，提高区内生态环境监测、
预报、预警水平，及时准确掌握区内主导生态功能的动态变化情况，
为生态功能保护区的建设和管理提供决策依据；通过强化宣传教育，
增强区内广大群众对区域生态功能重要性的认识，自觉维护区域和
流域生态安全。
1、强化监督管理能力。健全完善相关法律法规，加大生态环境
监察力度，抓紧制订生态功能保护区法规，建立生态功能保护区监
管协调机制，制定不同类型生态功能保护区管理办法，发布禁止、
限制发展的产业名录。加强生态功能保护区环境执法能力，组织相
关部门开展联合执法检查。
2、提高监测预警能力。开展生态功能保护区生态环境监测，制
定生态环境质量评价与监测技术规范，建立生态功能保护区生态环
境状况评价的定期通报制度。充分利用相关部门的生态环境监测资
料，实现生态功能保护区生态环境监测信息共享，并建立重点生态
功能保护区生态环境监测网络和管理信息系统，为生态功能保护区
的管理和决策提供科学依据。
3、增强宣传教育能力。结合各地已有的生态环境保护宣教基地，
在生态功能保护区内建立生态教育警示基地，提高公众参与生态功
能保护区建设的积极性。加强生态环境保护法规、知识和技术培训，
提高生态功能保护区管理人员和技术人员的专业知识和技术水平。
4、加强科研支撑能力。开展生态功能保护区建设与管理的理论
和应用技术研究，揭示不同区域生态系统结构和生态服务功能作用
机理及其演变规律。引导科研机构积极开展生态修复技术、生态监
测技术等应用技术的研究。
四、保障措施
（一）加强部门协调，促进部门合作
生态功能保护区具有涉及面广、政策性强、周期长等特点，需
要各级政府各级部门通力合作，加强协调，建立综合决策机制。各
级环保部门要主动加强与其他相关部门的协调，充分沟通，推动建
立相关部门共同参与的生态功能保护区建设和管理的协调机制，统
筹考虑生态功能保护区的建设。各级环保部门应优先将生态保护和
建设项目优先安排在生态功能保护区内，并积极与其他相关部门开
展联合执法检查，严厉查处生态功能保护区内各种破坏生态环境、
损害生态功能的行为。
（二）科学制定重点生态功能保护区实施规划
各重点生态功能保护区的具体实施规划是重点生态功能保护区
建设的重要依据。省级环保部门应积极制定重点生态功能保护区的
具体实施规划，并报国家相关部门审批后实施。实施规划要在充分
考察、论证的基础上，科学划定生态功能保护区的具体范围，明确
生态功能保护区的主要建设任务、重点项目和投资需求。主要建设
任务应根据区内主导生态功能保护的需要，并结合现有生态建设和
保护工程进行确定，重点开展生态功能保护和恢复、产业引导以及
监管能力建设等方面的工作。要积极争取将实施规划的主要内容纳
入各级政府国民经济和社会发展规划。
（三）建立多渠道的投资体系
要探索建立生态功能保护区建设的多元化投融资机制，充分发
挥市场机制作用，吸引社会资金和国际资金的投入。要将生态功能
保护区的运行费用纳入地方财政。同时，应综合运用经济、行政和
法律手段，研究制定有利于生态功能保护区建设的投融资、税收等
优惠政策，拓宽融资渠道，吸引各类社会资金和国际资金参与生态
功能保护区建设。要开展生态环境补偿机制的政策研究，在近期建
设的重点生态功能保护区内开展生态环境补偿试点，逐步建立和完
善生态环境补偿机制。
（四）加强对科学研究和技术创新的支持
生态功能保护区建设是一项复杂的系统工程，要依靠科技进步
搞好生态功能保护区建设。要围绕影响主导生态功能发挥的自然、
社会和经济因素，深入开展基础理论和应用技术研究。积极筛选并
推广适宜不同类型生态功能保护区的保护和治理技术。要重视新技
术、新成果的推广，加快现有科技成果的转化，努力减少资源消耗，
控制环境污染，促进生态恢复。要加强资源综合利用、生态重建与
恢复等方面的科技攻关，为生态功能保护区的建设提供技术支撑。
（五）增强公众参与意识，形成社区共管机制
生态功能保护区建设涉及各行各业，只有得到全社会的关心和
支持，尤其是当地居民的广泛参与，才能实现建设目标。要充分利
用广播、电视、报刊等媒体，广泛深入地宣传生态功能保护区建设
的重要作用和意义，不断提高全民的生态环境保护意识，增强全社
会公众参与的积极性。各级政府要通过与农、牧户签订生态管护合
同，建设环境优美乡镇、生态村等多种形式，建立良性互动的社区
共管机制，提高当地居民参与生态功能保护区建设的积极性，使当
地的经济发展与生态功能保护区的建设融为一体。