城管之行政法学解读之一旧酒新瓶：公物警察权之综合执法

刘建昆


　　相对集中行使行政处罚权，是我国《行政处罚法》上的重要制度创新。这一制度的一个基本思路是，在某些领域，将单行立法时分散授予数个不同行政机关的行政处罚权，通过一定的程序，重新进行权力配置，交由一个行政机关来行使；原行政机关不得再行使行政处罚权。这项制度首先在城市管理领域得到试点和推行，也称为城市管理综合执法。除了研究者过去一般认为的诸多原因之外，笔者认为还有一点不容忽视，就是这些被集中的处罚权性质上是相对一致的，即传统行政法学上所说的“公物警察权”。可以这样说，城市管理领域相对集中行使行政处罚权，其本质是城市公物警察权的相对集中。本文主旨就是介绍有关公物和公物警察权的有关理论知识、历史发展和立法现状。

一.设施•共用物•公物及其历史脉络

　　现代行政法上，警察国家已经向福利国家、给付国家的转型，以致政府越来越倾向于以行政给付手段为人民服务，除了直接动用财政补贴或者奖励行政相对人，政府在投资建设、维护各种设施，为人民提供更为先进和便利的生活条件，也是很重要的一个方面。尽管各种民营方式正在侵入公物领域，至少是目前，其中由行政机关提供和管理的设施还占很大一部分，而且地位仍然十分重要。在城市管理领域，尤其如此。
　　从城市设施角度切入公物，可能比较直观而容易理解。设施，是我国立法上常见的词语，有一百部左右的法律中使用了这一词汇。设施常与不同的修饰语组成诸如“军事设施”“市政设施”“公共设施”“基础设施”“公共服务设施” 等等。除了《军事设施保护法》，法律对其他“设施”并无过多的解释，其内涵和外延尚缺乏严格的界定。但是，即使凭借生活经验，我们也可以知道有这样特点的一类设施，例如道路：1）政府等行政主体提供或者认可，2）一般情况下无需特别许可而供公众直接使用。
在中华民国以来的传统行政法理论上，这种供人民直接使用的各类物或者设施，称作“共用物”“共用财产” “公众用物” “公共用财产” “公有公共设施公产” 等，作为“公物”或者“行政公物”的重要一种。
　　从现有的资料看，现代行政法上的“行政公物”起源于法国法律的“公产”（domaine　public）。1833年民法学家、第戎法学院院长V•普鲁东所著的《公产论》中，首次系统地对公产理论作出了说明，指出公产“受到特殊的保护”；在19世纪后期普鲁东的理论很快为学术界和司法界所接受。 20世纪以后，法国公产理论有很大的发展，公产的范围越来越广泛，成为非常复杂的制度，通常认为，某项财产是否应享受公产的保护，根据它所履行的功能决定，不是根据它的性质决定；而且公产受特别保护程度，具有不同的等级。在法国，20世纪初之前法院认为只有直接供公众使用的财产才是公产，后来法学家奥里乌和狄骥等提出供公务用的财产也是公产；1946-1947年在法国民法改革起草委员会建议对公务用公产范围进行限制，即“该财产的自然状态或经过人为的加工以后的状态必须是专门的或主要的适应于公务所要达到的目的” 。法国的公产法已经形成十分完整的体系。
　　德国学者奥托•梅耶，在研究了法国的公产制度之后，试图将其引入德国行政法，但却未能使德国接受发过学说中的特别分类（即将公产所有权从民法上的私所有权独立出来），德国“公物原则上使用民事法律，但是在某些方面，特别是公共使用上，又与公法约束相重叠。” 因此，德国公物法仍然形成了一套比较完整的包括了命名、使用等方面的制度。
　　日本行政法自明治宪法时代，法学继受了大量的德国法的因素，但也日本立法也受到了法国法的影响。作为公物法的组成部分“《道路法》借鉴了德国法，原《河川法》参考了法国法。” 日本的公物法体系也比较完整，但是，理论在公物管理权与警察权的关系问题上研究尚不充分，未能彻底厘清二者的关系，以至多有混淆。这种混淆甚至影响了我国的年轻学者。
　　清末以后，我国学者多有负笈东瀛，学习法律者。民国期间日本行政法持续传入中国，并形成了一定的研究规模。其中学者范扬早在1937年刊行的《行政法总论》已有公物的研究，对公物的观念、公物的性质、公物的成立及消灭，公物的管理、公务的使用诸问题缕析甚明。而“这部分内容，几乎是同时期学者所没有涉及的。”“对于当今中国行政法学所关注的给付行政法的研究，仍然不乏借鉴意义。” 民国的学术传统至今在台湾延续和发展。
　　受苏联行政法的影响，我国行政法早期对行政公物并未特加留意。王名扬的《法国行政法》重新开始了对于行政公物的研究。受其影响，目前出现这一内容的著作，一般仍称之为“行政公产”。从公物理论发展的脉络来看，尽管相当曲折，但是这一问题目前能够重新进入学者的视野仍然值得赞赏，因为这样就有了传统制度在现实中重新落地的可能性。

二．城市共用公物的种类与特点

　　公物理论和制度纷繁复杂。公物的所有权性质问题，历来是学者争议的焦点，但是对于实务工作影响不大，因而本文不予详细探讨；公物中的公用公物即以行政机关办公使用为主的公物，也不是城市管理法律中规制的重点。在城市管理中，以道路，绿化为代表的城市共用公物 及其相关法律制度，是实践中急需的，也是我们关注的焦点所在。即便如此，相关内容的详尽解说仍然十分困难，限于篇幅，本文只能大概指出与城市管理有关的共用公物的范围，作为进一步探讨的基础。
　　无论是物理上还是日常运作上，现代城市日益成为一个精密的机器。城市功能和性质的多样化，导致城市共用公物的多样化。按照什么样的逻辑来介绍城市共用公物的具体外延，实在是一个颇费思量的问题。列举式的介绍过于零碎，似乎容易造成不周延；在城市管理领域引入系统论的观点，将城市分为几个相对独立的子系统分别介绍的方法又有层屋叠架之弊；沿袭传统法学对于公物的分类，则因有些理论并无共识，不宜理解。以下的介绍体系，可以说是预备读者批评之用的。

1．受城市规划调整的物。城市规划是与城市建筑元素的的相互联系性（interconnectedness）和复杂性（complexity）适应的，已经作为一门专门的学科而存在。作为一种有法律意义的行政计划，经过法定程序，城市规划取得类似于抽象行政行为的效果，例如人们可以根据既定规划判断建筑行为的合法性，可以根据规划进行行政许可。城市绝大多数公物作为城市的构成元素，受到城市规划多方面的调整，特定用途的土地，例如“公园预定地”等预定公物 即是其例。建设过程中的建筑物，也是城市规划执法的重点监控目标之一。

2．进入城市范围的自然资源。包括，土地，海域，水流，湖泊等。在我国，大量的自然资源被纳入国有资产的范围，一般来说，各市县人民政府的职能部门（行政局）是最小的具有行政主体资格的管理机关，例如国土资源局，水务局，海洋局等，一般由这些局提供对具体资源的公物警察保护。
这些国有的自然资源，一旦进入城市范围，自然成为城市共有公物。应该承认，每一种公物都有其管理上的不同特点和体系，进入城市的自然资源是否需要集中管理，集中管理的程度如何，仍需细致考量。在立法没有明确之前，原有的管理体制当然延续，但在相对集中行政处罚权的试点中，有的地方，例如山东省曲阜市 已经将河道公物的保护执法纳入城市综合执法的范围，因此我们予以指出。
　　另外，城市风景区和名胜古迹，在一定意义上也可以归入自然资源公物来看待。

3．城市人工基础设施。“按照承担功能不同，城市基础设施一般包括六大系统：能源动力系统，水资源及供水排水系统、交通运输系统、邮电通信系统、生态环境系统、防灾保障系统。” 这六大系统的基础设施，以共用公物的标准来看，范围交叉很大，但又有所差异。其中非民营化的部分属于纯粹的公物，例如城市人工排水系统，道路及路灯等设施，园林子系统和环卫子系统等；也有一些公物虽然不是政府提供和经营，但政府仍可能提供公物警察的保护，构成他有公物。还应该指出的是，城市公物并非全部由综合执法机关提供公物警察权保护，例如城市消防设施就是由公安消防部门自行保护的，但这种保护仍然属于公物警察权的保护。

4．城市环境和容貌。在城市，影响城市人类活动的各种天然的和经过人工改造的外部因素，都可以称作环境。城市环境作为公物，是最近今年才发展出来的新的理论。“一方面是考虑到环境事实上一直为公众所共同利用，且任何人不能排除他人对环境的利用；另一方面是因为环境所有权主体严重虚位而使恣意破坏环境的行为难以得到遏制，已经严重威胁到人类的生存，从而使洁净的环境变得越来越稀缺而具有更高的财产价值。” 按照有关规定，城市管理综合执法机构在噪声污染防治、大气污染防治和水污染防治等方面，已经承担了一部分环境保护的任务。

　　城市容貌其实是环境的一种，也是无体公物。目前城市容貌方面法规的科学性不是很好，主要是与其他公物管理法规之间的界限没有厘清，例如将违反城市规划的违章建筑也按照市容的有关规定进行处理。这是一种不正常做法，“市容是个筐，啥都往里装”式的城市容貌，亟待进行科学化的界定。
城市共用公物体系化地、逻辑周延地的介绍出来，实在是十分困难的事。有一点必须指出，公物之所以成为公物，应该是一种法律状态而不是事实状态（即便有些制定法上公物尚未纳入）。尽管民营化浪潮似乎在大量的改变公物的所有权，但是并没有缩减公物的外延，只要法律认为必要，仍可为他有公物甚至私有公物提供足够的警察权保护。
　　学者一般认为，公物有四个特征：原则上为不融通物；不适用民法取得时效之规定；原则上不得为民事强制执行之标的；原则上不得为公共用征收。 其实，对重要的公物的侵害和不正当利用行为，动用公物警察权进行保护，也应该算作公物的一个显著特点。

三．从公物警察权到综合执法

　　“公产保护的最大特点，是为了保护公产的物质完整、不被损害和侵占，公产管理机关具有警察权力，可以制定公产保管条例，对违反条例的人给予处罚。” 正是这种以行政警察权力现实公产公物的保护的做法，体现了公产与其他财产不同的特殊地位。在公物制度的发源地法国，这些权力称为“公产保护的警察权力”；其中的处罚部分为“道路违警” 。公物警察权，也叫公物治安权，学理上早已有之。“公物警察，为维持社会秩序，就中为防遏关于公物之自然的、人为的危害，而限制人民自由之作用，为国家警察一种。” 这里的“警察”学术上并非限于通常理解的公安机关人民警察，而是“广泛地指为了维持社会公共的安全和秩序，基于一般统治权，对国民进行命令、强制的作用。”
　　公物警察权与一般公物管理权不同。广义的公物管理权，在现状之维持改善的狭义管理权之外，还包括可“公物之新设，使用之开始，为特定人设定权利，向私人征收使用费以及为共用之停止废止” ，是公物管理者的当然权利。而公物警察权则即基于国家统治的强制力，适用法律保留原则，法律无授权则无权力。理论上这两种权力没有包容和被包容的关系。
　　公物警察权与家宅权或家主权（Hausrecht）不同。公物警察权存在于绝对公物上，而家宅权存在于所谓办公楼等建筑物或公共设施等相对公物之上,是针对“不符合资格之利用者，得拒绝之权能” 。实际上家宅权只是一种来自民法物权的请求权，当行使家宅权不能达到保护公物的目的，就要求助于一般治安警察权，而不能自行“采取实力进行退却强制” 。
　　公物警察权与一般治安警察权也不同。法国“承认公产上有两种警察权” ，二者的目的不同，性质和特点也有区别。一般来说上公物警察权具有一定的物质和财产性，一般警察权则具有安全和秩序性。二者是互为补充的，当运用公物警察权的罚款和修复责任权能不足以达到目的，就有赖于公物警察以外的拥有一般警察权的行政机关介入。“二者相结合，才能对公产提供完整的保护。”
认真总结公物警察权的特点，是将公物警察权与其他行政权加以区分的需要，也是判断一项行政职权是否属于公物警察权的需要。我们认为，公物警察权的特点包括以下几个方面：

1.警察性。警察权“是行政活动的某种方式和权力”。 公物警察权既然属于一种警察权，必然具有警察权区别于其他行政权和公务活动的特点，即其活动方式是限制人民自由，满足公共秩序方面的公共利益。
2.专门性。公物警察权的目的和内容十分明显，即对共用公物进行保护，具体讲就是对破坏公物本身的行为以及违规利用公物的行为，加以阻止、惩处、甚至追偿。当然，这些公物必须是法定种类的公物，经过法定程序，正式投入使用，尚在使用期间的共用公物。
3．综合性。从警察活动和警察权采取的行为手段看，单纯的一种行政行为手段很难奏效，必须多种行政行为；这些行为普遍具有相当的强制性，会给相对人带来一定的不利益，因此必须在法定的范围，按法定的程序行使。
　　我国现行法规中城市管理行政执法的公物警察权属性十分明显；正确认识城市管理综合执法与相对集中行使处罚权的公物警察权属性，并非什么惊人之举，而恰恰是新实践与旧理论的结合，是将制度创新纳入既有的行政法理论体系的一种扬弃。早期人们并没有把公物警察权与综合执法、相对集中处罚权联系起来。原因有三：一是我国学者对于公物、公物警察权研究的断层至今尚未完全弥合；二是学者对相对集中处罚权的实施仍然着眼于现实中的原因 、执法主体的变更和执法权的再分配层面，而集中的对象——行政权本身缺乏深刻认识；加之“城市管理领域”的范围界定大而无当，学力不足者很难一眼看出其中的规律性。但是，在没有成熟理论指导的情况下，在城市管理领域开展相对集中行政处罚权工作的试点和推广，从而使公物警察权与相对集中行使行政处罚权走到一起，说明这一做法是有其客观合理性的。
随着认识的深入，我们发现单纯的集中行政处罚权难以涵盖城市管理行政执法所需要的全部行政权，城市管理行政执法应当是包括了行政处罚权和一定程度的行政命令权，行政即时强制权，行政强制执行权甚至行政裁判权在内的行政权的集合。这些带有一定强制性的行政行为权，与传统理论上的警察权大致相当，也与前述公物警察权的综合性相契合。而正确认识公物警察权，是给城市管理行政执法以正确的定位，为其科学的配置职权的一个理论基础。
国务院


关于颁发国务院关于安置老弱病残干部的暂行办法和国务院关于工人退休、退职的暂行办
法的通知

　　《国务院关于安置老弱病残干部的暂行办法》和《国务院关于工人退休、退职的暂行
办法》，已经党中央和全国人民代表大会常务委员会原则批准，现在发给你们，请你们先
行试点，总结经验，然后再普遍实行。
　　各地的试点工作，要在省、市、自治区党委的统一领导下进行。各地试点的情况、经
验和主要意见，请于十月份报送国务院，并抄送中央组织部、国家劳动总局、民政部、财
政部、卫生部、全国总工会。

附一：

　　　　国务院关于安置老弱病残干部的暂行办法*
　　（一九七八年五月二十四日第五届全国人民代表大会常务委员会第二次会议原则批准）

　　当前，我们党和国家有一部分干部，由于年龄和身体关系不能继续坚持正常工作。这
些干部，在我国新民主主义革命和社会主义革命中，为党和人民做了许多工作，对革命事
业作出了宝贵贡献。妥善安置这些干部，使他们各得其所，是党对他们的关怀和爱护，是
我党干部政策的一个重要方面，也是我国社会主义制度优越性的具体体现。人总是要老的，
这是自然规律。由于年龄和身体的关系而离休、退休、担任顾问或荣誉职务，是正常的，
也是光荣的。对离休、退休的干部，要在政治上、生活上关心他们，及时解决他们的各种
实际困难。同时，也要教育老弱病残干部，一切从国家和人民的需要出发，服从党组织的
安排。认真做好老弱病残干部的安置工作，对于精兵简政、提高工作效率，对于建设老中
青三结合的精干的领导班子，对于社会主义革命和社会主义建设，都具有重要意义。

　　为了妥善安置老弱病残干部，特制定如下办法：

　　第一条　国务院各部门及其所属司局级机构，各省、市、自治区革命委员会及其所属
部门，省辖市、行政公署一级领导机关及其所属部门，县（旗）革命委员会，相当于县级
和县级以上的企业、事业单位，都可以根据情况设顾问，在同级党组织和革命委员会领导
下，根据他们的特长做些力所能及的工作。各级顾问安排同级或高一级的干部担任。安排
对象是：担任实职有困难，有斗争经验，尚能做一些工作，一九四九年九月底以前参加革
命工作的地委正副书记、行政公署正副专员及相当职务以上的干部；一九四二年底以前参
加革命工作的县委正副书记、革命委员会正副主任及相当职务的干部。

　　第二条　各级政协、视察室、参事室、文物管理委员会、文史馆等单位，可以安排一
些老同志担任荣誉职务。安排的对象是：一九四九年九月底以前参加革命工作的地委正副
书记、行政公署正副专员及相当职务以上的干部；一九四二年底以前参加革命工作的县委
正副书记、革命委员会正副主任及相当职务的干部。

　　第三条　对于丧失工作能力，一九四九年九月底以前参加革命工作的地委正副书记、
行政公署正副专员及相当职务以上的干部；一九四二年底以前参加革命工作的县委正副书
记、革命委员会正副主任及相当职务的干部；一九三七年七月七日以前参加革命工作的干
部，可以离职休养，工资照发。

　　第四条　党政机关、群众团体、企业、事业单位的干部，符合下列条件之一的，都可
以退休。

　　（一）男年满六十周岁，女年满五十五周岁，参加革命工作年限满十年的；

　　（二）男年满五十周岁，女年满四十五周岁，参加革命工作年限满十年，经过医院证
明完全丧失工作能力的；

　　（三）因工致残，经过医院证明完全丧失工作能力的。

　　第五条　干部退休以后，每月按下列标准发给退休费，直至去世为止。

　　符合第四条（一）项或（二）项条件，抗日战争时期参加革命工作的，按本人标准工
资的百分之九十发给。解放战争时期参加革命工作的，按本人标准工资的百分之八十发给。
中华人民共和国成立以后参加革命工作，工作年限满二十年的，按本人标准工资的百分之
七十五发给；工作年限满十五年不满二十年的，按本人标准工资的百分之七十发给；工作
年限满十年不满十五年的，按本人标准工资的百分之六十发给。退休费低于二十五元的，
按二十五元发给。

　　符合第四条第（三）项条件，饮食起居需要人扶助的，按本人标准工资的百分之九十
发给，还可以根据实际情况发给一定数额的护理费，护理费标准，一般不得超过一个普通
工人的工资；饮食起居不需要人扶助的，按本人标准工资的百分之八十发给。同时具备两
项以上的退休条件，应当按最高的标准发给。退休费低于三十五元的，按三十五元发给。

　　离休和退休的干部去世后，其丧事处理、丧葬补助费和供养直系亲属抚恤费，应当与
在职去世的干部一样。

　　第六条　获得全国劳动英雄、劳动模范称号，在退休时仍然保持其荣誉的干部；省、
市、自治区革命委员会认为在新民主主义革命和社会主义革命、社会主义建设的各条战线
上有特殊贡献的干部；部队军以上单位授予战斗英雄称号和认为对作战、军队建设有特殊
贡献的转业、复员军人，在退休时仍然保持其荣誉的，其退休费可以酌情高于本办法所定
标准的百分之五至百分之十五，但提高标准后的退休费，不得超过本人原标准工资。

　　第七条　经过医院证明完全丧失工作能力，又不具备退休条件的干部，应当退职。退
职后，按月发给相当于本人标准工资百分之四十的生活费，低于二十元的，按二十元发给。

　　第八条　离休、退休和退职的干部的安置，要面向农村和中小城镇。在大城市工作的，
应当尽量安置到中小城镇和农村，也可以根据具体情况，到本人或爱人的原籍安置；在中
小城镇和农村工作的，可以就地或回原籍中小城镇和农村安置。易地安置有实际困难的，
也可以就地安置。跨省安置的，各有关省、市、自治区应当积极做好安置工作。对于其他
省、市、自治区要求向北京、天津、上海安置的，要从严控制。

　　第九条　离休、退休干部易地安家的，一般由原工作单位一次发给一百五十元的安家
补助费，由大中城市到农村安家的，发给三百元。退职干部易地安家的，可以发给本人两
个月的标准工资，作为安家补助费。

　　第十条　离休干部的住房，就地安置的，由原单位负责解决；回原籍或到其他地区安
置的，由接受安置的地区负责解决。确需修缮、扩建或新建住房的，由接受安置的省、市、
自治区列入基建计划统一解决。

　　退休干部的住房，就地安置的，由原单位负责解决；回中小城镇安置的，其住房由接
受安置的地区尽量从公房中调剂解决；确实不能调剂解决，需要修缮、扩建和新建住房的，
也由接受安置的地区列入基建计划统一解决；回农村安置，住房确有困难的，可以由原单
位给予适当补助。

　　离休或退休的干部确需修建住房的，其住房面积和标准，应当本着勤俭节约的原则，
根据家庭人口和当地群众住房水平确定，不要脱离群众；自己有房屋可以居住的，不得另
建新房。

　　第十一条　干部离休、退休、退职的时候，本人及其供养的直系亲属前往居住地点途
中所需用的车船费、旅馆费、行李搬运费和伙食补助费，都按照现行的规定办理。

　　第十二条　离休、退休、退职干部本人，可以享受与所居住地区同级干部相同的公费
医疗待遇。

　　第十三条　规定发给的退休费、退职生活费，企业单位，由企业行政支付。党政机关、
群众团体和事业单位，就地安置的，由原工作单位负责；易地安置的，分别由负责管理的
组织、人事和县级民政部门另列预算支付。

　　第十四条　干部离休、退休、退职，由所在单位按照干部管理权限报任免机关批准。

　　第十五条　各地区、各部门要加强对老弱病残干部安置工作的领导。党委的组织部门
和革命委员会的人事、民政部门，要在党委和革命委员会的领导下，认真做好离休、退休
干部的思想政治工作和管理工作。就地安置的，由原工作单位管理；易地安置的，分别由
接受地区的组织、人事和民政部门管理。要注意安排他们学习马列和毛主席著作，按照规
定阅读文件、听报告。要关心他们的身体健康和物质、文化生活。要及时研究解决离休、
退休干部的实际困难，总结交流工作经验，表彰离休、退休干部中的好人好事。

　　第十六条　本办法适用于党政机关、群众团体和全民所有制企业、事业单位的干部，
以及因工作需要由组织委派到集体所有制企业、事业单位工作的国家干部。

　　集体所有制企业、事业单位老弱病残干部的安置，各省、市、自治区革命委员会可以
参照本办法作出具体规定，其各项待遇，不得高于本办法所定的标准。

　　第十七条　本办法自下达之月起实行。过去有关规定与本办法不一致的，以本办法为
准。已按有关规定办理了退休的干部，符合本办法所定离职休养条件的，可以改为离职休
养；退休费标准低于本办法所定标准的，可以改按本办法规定的标准发给，但解放战争时
期参加革命工作，工作年限不满二十年的，只按本人标准工资的百分之七十五发给。退休
改为离休以及改变退休费标准后的差额部分，一律不予补发。已经担任荣誉职务的干部，
不再重新安排。已经退职的干部，不再重新处理。

————
注：有关干部离职休养的待遇应按照国发〔1980〕253号国务院关于公布《国务院关
于老干部离职休养的暂行规定》的通知执行。

附二：

　　 国务院关于工人退休、退职的暂行办法
　　　（一九七八年五月二十四日第五届全国人民代表大会常务委员会第二次会议原则批
准）

　　老年工人和因工、因病丧失劳动能力的工人，对社会主义革命和建设做出了应有的贡
献。妥善安置他们的生活，使他们愉快地度过晚年，这是社会主义制度优越性的具体体现，
同时也有利于工人队伍的精干，对实现我国的四个现代化，必将起促进作用。为了做好这
项工作，特制定本办法。

　　第一条　全民所有制企业、事业单位和党政机关、群众团体的工人，符合下列条件之
一的，应该退休。

　　（一）男年满六十周岁，女年满五十周岁，连续工龄满十年的。

　　（二）从事井下、高空、高温、特别繁重体力劳动或者其他有害身体健康的工作，男
年满五十五周岁、女年满四十五周岁，连续工龄满十年的。

　　本项规定也适用于工作条件与工人相同的基层干部。

　　（三）男年满五十周岁，女年满四十五周岁，连续工龄满十年，由医院证明，并经劳
动鉴定委员会确认，完全丧失劳动能力的。

　　（四）因工致残，由医院证明，并经劳动鉴定委员会确认，完全丧失劳动能力的。

　　第二条　工人退休以后，每月按下列标准发给退休费，直至去世为止。

　　（一）符合第一条第（一）、（二）、（三）项条件，抗日战争时期参加革命工作的，
按本人标准工资的百分之九十发给。解放战争时期参加革命工作的，按本人标准工资的百
分之八十发给。中华人民共和国成立后参加革命工作，连续工龄满二十年的，按本人标准
工资的百分之七十五发给；连续工龄满十五年不满二十年的，按本人标准工资的百分之七
十发给；连续工龄满十年不满十五年的，按本人标准工资的百分之六十发给。退休费低于
二十五元的，按二十五元发给。

　　（二）符合第一条第（四）项条件，饮食起居需要人扶助的，按本人标准工资的百分
之九十发给，还可以根据实际情况发给一定数额的护理费，护理费标准，一般不得超过一
个普通工人的工资；饮食起居不需要人扶助的，按本人标准工资的百分之八十发给。同时
具备两项以上的退休条件，应当按最高的标准发给。退休费低于三十五元的，按三十五元
发给。

　　第三条　患二、三期矽肺病离职休养的工人，如果本人自愿，也可以退休。退休费按
本人标准工资的百分之九十发给，并享受原单位矽肺病人在离职休养期间的待遇。

　　患二、三期矽肺病离职休养的干部，也可以按照本条的办法执行。

　　第四条　获得全国劳动英雄、劳动模范称号，在退休时仍然保持其荣誉的工人；省、
市、自治区革命委员会认为在革命和建设中有特殊贡献的工人；部队军以上单位授予战斗
英雄称号的转业、复员军人，在退休时仍保持其荣誉的，其退休费可以酌情高于本办法所
定标准的百分之五至百分之十五，但提高标准后的退休费，不得超过本人原标准工资。

　　第五条　不具备退休条件，由医院证明，并经劳动鉴定委员会确认，完全丧失劳动能
力的工人，应该退职。退职后，按月发给相当于本人标准工资百分之四十的生活费，低于
二十元的，按二十元发给。

　　第六条　退休工人易地安家的，一般由原工作单位一次发给一百五十元的安家补助费，
从大中城市到农村安家的，发给三百元。

　　退职工人易地安家的，可以发给相当于本人两个月标准工资的安家补助费。

　　第七条　工人退休、退职的时候，本人及其供养的直系亲属前往居住地点途中所需的
车船费、旅馆费、行李搬运费和伙食补助费，都按照现行的规定办理。

　　第八条　退休、退职工人本人，可以继续享受公费医疗待遇。

　　第九条　工人的退休费、退职生活费，企业单位，由企业行政支付；党政机关、群众
团体和事业单位，由退休、退职工人居住地方的县级民政部门另列预算支付。

　　第十条　工人退休、退职后，家庭生活确实困难的，或多子女上山下乡、子女就业少
的，原则上可以招收其一名符合招工条件的子女参加工作。招收的子女，可以是按政策规
定留城的知识青年，可以是上山下乡知识青年，也可以是城镇应届中学毕业生。

　　我国农业生产水平还比较低，粮食还没有过关，对增加城镇和其他吃商品粮的人口，
必须严加控制。因此，家居农村的退休、退职工人，应尽量回到农村安置，本人户口迁回
农村的，也可以招收他们在农村的一名符合招工条件的子女参加工作；退休、退职工人回
农村后，其口粮由所在生产队供应。

　　招收退休、退职工人的子女，应当由当地劳动部门统一安排。招收子女的具体办法，
由省、市、自治区根据上述原则结合本地区的实际情况自行规定。

　　第十一条　工人退休、退职后，不要继续留在全民所有制单位。他们到城镇街道、农
村社队后，街道组织和社队要加强对他们的管理教育，关心他们的生活，注意发挥他们的
积极作用。街道、社队集体所有制单位如果需要退休、退职工人从事力所能及的工作，可
以付给一定的报酬，但连同本人退休费或退职生活费在内，不能超过本人在职时的标准工
资。

　　对于单身在外地工作的工人，退休、退职后要求迁到家属所在地居住的，迁入地区应
当准予落户。

　　第十二条　各地区、各部门、各单位要切实加强对工人退休、退职工作的领导。对应
该退休、退职的工人，要做好深入细致的思想政治工作，动员他们退休、退职。退休、退
职工作要分期分批进行。要严格掌握退休、退职条件和招工条件，防止因招收退休、退职
工人子女而任意扩大退休、退职范围和降低招工质量。

　　第十三条　集体所有制企业、事业单位工人的退休、退职，由省、市、自治区革命委
员会参照本办法，结合本地区集体所有制单位的实际情况，自行制定具体办法，其各项待
遇，不得高于本办法所定的标准。

　　第十四条　过去有关工人退休、退职的规定与本办法不一致的，按本办法执行。已按
有关规定办理了退休的工人，其退休费标准低于本办法所定标准的，自本办法下达之月起，
改按本办法规定的标准发给，但解放战争时期参加革命工作，连续工龄不满二十年的，只
按本人标准工资的百分之七十五发给。改变退休费标准后的差额部分一律不予补发。已按
有关规定办理了退职的工人，其待遇一律不再变动。