工商行政管理机关行政强制执行问题的探讨

湖南省永兴县工商局 刘显桂


工商行政管理机关作为国家行政管理的职能部门，其行政职权的行使和行政职责的履行必须以国家强制为保障。针对形形色色的违反市场管理法律法规的行为，工商行政管理机关必须以国家强制对其进行规范以保障维护市场经济秩序的监管行为的有序进行，行政强制执行的有效实现是工商行政管理机关实施行政管理、实现行政目的、保证行政效率的有效手段。另一方面，行政强制行为涉及对公民的人身权和财产权的限制，并有很强的强制性和即时性，易对公民、法人及其他经济组织的合法益造成侵害，建立和完善行政强制执行法律制度，规范和确保行政强制执行，既是依法行政的需要，也是保护公民、法人和其他经济组织合法权益的需要。本文从提高行政执法效能的角度，探讨工商行政管理行政强制执行问题。
一、行政强制和行政强制执行
行政强制，是指行政主体为实现一定的行政目的，保障行政管理的顺利进行，对行政相对方人身及财产自由、行为等采取的强制性的具体行政行为的总和。包括日常行政管理需要采取的行政手段、对涉嫌违法行为采取暂时控制性的强制措施、对违法行为的行政处罚等。
行政强制执行，是指公民、法人和其他组织拒不履行法律规定作为或不作为的义务和行政决定设定的新的义务，行政机关或人民法院依法采取强制措施，迫使其履行义务的具体行政行为。
行政强制执行的特征：
1、行政强制执行的前提：行政强制执行以行政相对方不履行法律规定的义务和行政机关依法设定的新的义务为前提。
2、行政强制执行的主体：根据法律、法规的规定，行政强制执行的主体有两类，一种是行政机关依照法律、法规的授权对行政相对方直接采取强制执行措施，另一种由行政机关向人民法院提出强制执行申请，由人民法院执行。
3、行政强制执行的客体：行政强制执行的客体可以是物，也可以是行为，还可以是人。
4、行政强制执行不允许进行执行和解。所谓执行和解就是指在指执行过程中，申请执行人和被申请执行人自愿协商，达成协议，解决争议，从而终结执行程序。在民事强制执行中，执行和解是法律允许的，但是行政强制执行，法律则不允许执行和解。
行政强制是推进行政监管的重要手段，行政强制执行是实施行政强制的根本保障，我国现行的行政强制制度是以申请法院强制执行为主，行政机关自己直接执行为辅的制度，工商行政管理机关直接强制执行只有加处罚，有条件地将查封、扣押财物拍卖抵缴罚款，个别规章规定对拒绝、拒绝行政监督行为实施处罚等少量的措施。
二、工商行政管理行政强制执行中的困惑和问题
工商行政管理机关肩负着监管市场的重要职责，为预防、制止或控制危害市场经济秩序的违法行为的发生，必须确保其行政强制行为的有效实施。笔者作为工商行政管理机关的基层执法人员，在实际的执法中，感到行政强制执行难，困扰着工商行政管理职能的履行，行政强制执行在制度上和实践中存在一些问题。
1、行政强制措施的设定权不明确。设定工商行政管理行政强制措施的有法律、法规和规章，在部门规章中设定行政强制措施的比较多，行政机关的权力是国家赋予的，行政强制措施作为行政机关重要的职权，在部门规章中自我设定行政强制措施显得有些尴尬，如国家工商局颁布的《工商行政管理暂行规定》第四十三条第二款关于对拒不执行有关暂停销售，听侯检查，不得转移、隐匿、销毁有关财物命令的，工商行政管理机关可以视情节给予处罚的规定，在实际执行中就感到有些名不正言不顺，而且在这样一部规章中的条款能否作为执罚的依据尚待商榷。对拒绝、抗拒工商行政管理的给予直接制裁，具有少数部门规章中有规定，法律、法规一般都没有给工商行政管理机关设定该项权利。这种由部门规章自行设定行政强制执行措施做法，使行政机关行政强制权大打折扣。
2、行政强制的设置零乱。工商行政管理是一个综合性的市场管理部门，涉及法律法规多，工商行政管理的行政强制措施的设定散见于多个法律、法规和规章，由于不同法律、法规、规章制定的时期和背景的不同，贯穿了不同的立法理念，因此而造成对违反市场秩序的行为，因主体的不同，违反的法律不同，而依法能够采取的行政强制措施不一致。这种不一致不但没有必要，而且又易造成实际运用的差错。如属于《企业法人登记管理条例》规范登记管理的企业，如抗拒监督检查，工商行政管理机关则可以依据《企业法人登记管理条例实施细则》给予处罚，对工商行政管理行政处罚不自觉缴罚没款的，可以依据该细则通知银行，予以划拨。其他性质企业的登记管理法规无此类规定，现在按《企业法人登记管理条例》登记的企业已很少，更多的是公司类企业，而《公司登记管理条例》却没有似的规定；《打击投机倒把暂行条例》设定了查封、扣留、冻结银行帐号、强制划拨银行存款等行政强制措施；《无照经营取缔办法》、《产品质量法》、《商标法》设定了查封、扣留的财物的行政强制权，《反不正当竞争法》设定了
对抗拒执法的处罚权，但对拒绝监督检查的予处罚的规定不全面。大量其他法律、法规很少有查封、扣留、冻结银行帐号、银行划拨、对拒绝和抗拒监督检查行为给予处罚等很有必要的行政强制权的设定。《银行法》实施后，实际废止了工商行政管理机关由规章赋予的银行冻结、银行划拨的强制执行权。面对如此零散、零乱的行政强制权的设定和或强或弱的行政强制权，执法人员容易凭经验、凭感觉、凭需要而不是根据法律、法规采取相应的行政强制措施，造成乱作为。
3、行政强制行为缺乏应有的法律的保障。如工商行政管理机关依法行使职权，有关当事人应当接受和给予协助，但在实践中拒绝检查、抗拒执法的现象时有发生，实际中登记保全、封存、
查封等行政强制措施无法正常实施，对此有关法律没有赋予工商行政管理机关对抗拒监督检查行为直接给予制裁的权力，面对这类情况的违法行为，执法人员束手无策、望洋兴叹，使监管无法进行。虽然法律规定对抗拒、阻碍依法执行公务的，可以移送公安机关依据治安管理条例处罚，但在行政执法实践中行政机关感到这种“移送”是那么的“遥远”，只能是“望梅止渴”。对没有实施暴力的拒绝、抗拒监督检查行为，如其移交公安机关处罚，不如同时赋予行政机关直接处罚权力，由行政机关直接依法制裁。另外，现行的工商行政管理机关直接强制执行的手段软弱，很难
实现行政强制执行的终结。
4、行政强制的“软”也在一定程度上导致行政强制的“滥”。由于工商行政管理机关行政强制执行的局限性和客观因素造成的行政决定的执行难，行政执法人员为了实现行政目的，正门行不通，走偏门强行推进，这种做法在我们这样一个人治气氛较浓的国家的实践中显得十分凑效。这就可能造成了行政执法人员行政强制思想上的错位和手段上的不规范。如工商行政管理机关经常参加的地方政府惯用的组织多个行政机关(甚至包括非行政机关)开展的集中整治行动，就是因为行政机关的强制执行的手段有限，只有靠多部门、多人员的气势强力推进行政监督，在这样的整治行动中，往往强调的是结果，而不顾过程，其中的方式和手段能否确保依法行使是可想而知的。另一方面，行政强制的“软”使行政处罚变成“行政协商”，处罚也流行了“折扣”，因而行政执法中常常出现讨价还价的场面，失去了法律的尊严。
5、申请法院强制执行不畅。申请法院强制执行作行政机关最终最有力的强制执行手段，在实践中存在不少问题，一是程序繁琐，时间长，特别是申请法院强制执行需在行政决定的法定起诉期限届后(一般三个月后)，时间拉得过长，容易造成执行难，影响行政效率；二是法院在处理行政强制执行案件中随意性较大，也不能保证行政决定执行的及时和到位，有时客观上实行了执行和解；三是由于部门利益，法院向行政机关收取费用，申请强制执行还可能增加行政机关额外开支，行政成本的增加造成行政机关往往不愿向法院申请强制执行，还不如用“土办法”好。
6、行政处罚文书的有效性与申请强制执行的矛盾。依据《行政处罚法》，行政处罚文书一经下达就是有效的法律文书，当事人应当在规定的期限内自觉履行，当事人对行政处罚不服申请行政复议或是提起诉讼的，行政处罚不停止执行。按照《行政处罚法》，当事人逾期不履行行政处罚决定，行政机关主要依靠申请法院强制执行。然而，《行政诉讼法》第六十六条：“公民、法人或者其他组织对具体行政行为在规定期间不提诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行”，这就意味着
行政机关实施行政处罚必须在处罚决定送达之日起三个月后才能申请法院强制执行，这显然不利于对违法行为的及时制止和查处，其负面影响是显而易见的，并可能造成违法行为的延续危害和违法者逃逸处罚。同时，行政机关为了确保行政处罚的实施，一般都作出了对到期不缴纳罚款的，每日按罚款数数额的百分之三加处罚款的决定，三个月后申请法院强制执行，处罚金额翻了两番，使本来 就难以执行的案件增加了更大的难度，在实际中加处罚一般也难以兑现，这样又失去了法律文书的严肃性。申请行政复议或提起诉讼不中止行政处罚的执行，与《行政诉讼法》第六十六条规定产生矛盾，《行政诉讼法》的这一规定，在一定的期限否定了行政机关行政决定的有效性，剥夺了《行政处罚法》赋予行政机关可申请法院强制执行的权利。笔者认为，《行政诉讼法》这一规定的立法目的是为了保护行政相对方的合法权益，而客观上是放纵了违法者，违法者违法得不到及时查处，侵害了更多人的权益，背离了立法者的本意。
针对工商行政管理行政强制执行的诸多问题，应本着有利于实现行政目的，保障有效实施行政管理，提高行政管理的效率和质量，规范行政强制行为，从而有效地维护市场经济秩序和更好地保护公民、法人和其他组织合法权益的指导思想，从法律制度入手，按照行政强制法定的原则(由法律设定强制执行措施)，尽快制定行政强制执法和工商行政管理组织法，明确赋予与工商行政管理职能相适应的行政强制执行权，对长期肩负着整顿和规范市场经济秩序重任的工商行政管理机关，在权力上要给足，在使用上要从严，产生后果的责任要分明。从理顺行政强执行机制入手，研究必要的法律规范，加强公安机关对行政机关依法行使职权的保护，坚决打击拒绝、抗拒行政执法的行为，增强法院强制执行的力度和申请法院强制执行的可操作性，可探索建立专门的行政强制执行机构，集中行使行政强制执行权。从规范行政执法人员行为入手，强调依法行政，严禁过多过滥使用行政强制权，在实施行政强制之前，只要情况允许，行政机关应当先采取一般管理手段解决，然后才考虑行政强制，要解决行政管理手段单一的问题，拓宽行政管理方式，少动用行政强制手段，强调、鼓励和说服自觉履行；一旦申请法院执行，要积极配合法院，及时掌握违法者的经营动向和资产情况，为法院提供执行信息。





宽严相济刑事政策是党和国家在新的历史条件下，总结以往同犯罪斗争的经验教训，结合新的形势提出的一项重要的刑事政策。它的总体要求是要根据犯罪的具体情况，实行区别对待，做到该宽则宽，当严则严，宽严相济，罚当其罪。在宽严相济刑事政策指导下的刑事司法实践，应强调理性地对待刑事犯罪高发的态势和复杂的社会治安形势，正确认识和处理好以下几个关系：


一、打击黑社会性质组织犯罪与贯彻宽严相济刑事政策的关系


黑社会性质组织犯罪一直是我国刑法打击的重点，但如果单纯地强调打击，不注意区分黑社会性质组织成员的地位作用，一律判处较重的刑罚，就会既忽视刑法的公平与公正，也不利于涉黑人员的教育改造和回归社会。对于黑社会性质组织犯罪中的参与者，应根据其在黑社会性质组织中的地位和作用，分清罪责大小，该重则重，该轻则轻。对于那些只是参加了黑社会性质组织但是没有实施严重犯罪行为的一般成员，应当依法从宽处罚，这样既可以有效地分化和瓦解黑社会性质组织，也有利于他们感受到刑罚的公正，从而认罪伏法，接受改造。对于涉黑犯罪的未成年人，要坚持“教育、感化、挽救”的原则，依法予以从轻、减轻处罚，同时，要加强对涉黑未成年人的帮教改造工作，防止其重新犯罪。


二、打击职务犯罪与贯彻宽严相济刑事政策的关系


职务犯罪特别是贪污贿赂犯罪，破坏了国家公职人员的声誉，严重损害了党和政府的形象，应当依法予以严厉打击。但是，职务犯罪的防治是一项系统工程，不区分具体情况，一概从严打击并不能收到好的效果。现实中，职务犯罪人的具体情况千差万别。例如，有的职务犯罪人直接索贿，有的是被动地收受他人财物，也有些受贿人虽已受贿但在行贿人再次向其行贿时，予以拒绝并将原来收受的贿赂一并退回；有的职务犯罪人利用职权直接为他人谋取不正当利益，有的则没有直接利用职权为他人谋取利益；有的归案后拒不交代赃款的去向，有的归案后积极退赃。在审判实践中，对于这些职务犯罪人在量刑上应当体现出差别。一些地方不敢对职务犯罪人依法从轻或减轻处罚，主要是担心人民群众不能接受，或怕被舆论炒作。


在预防与治理职务犯罪问题上，在强调“严”的同时，也要注意济之以宽，体现罪刑相适应。要严厉惩处严重危害人民群众切身利益的腐败案件。对于那些侵占扶贫救灾款、农村土地补偿款、移民安置费等惠民专项资金的贪污贿赂犯罪，要坚决从严惩处，决不手软。对于涉及食品药品安全、生态环境保护等与人民群众生命、财产安全息息相关领域的渎职犯罪，也要从严惩处。还要注意从经济上处罚职务犯罪人。从刑罚特殊预防的目的来看，职务犯罪人一旦被定罪判刑，就已经剥夺了其再次实施职务犯罪的能力。因此，刑罚适用的重点应当放在加大对职务犯罪人的经济惩罚力度，剥夺其非法利益，使其“得不偿失”上来。除了加大追赃力度外，对于刑法规定“可以并处”财产刑的，原则上都应当依法判处财产刑。同时，要注意区别对待，宽严相济。对于认罪、悔罪态度好、具有自首立功情节或者积极退赃的职务犯罪人，应当体现政策，给予从宽处理；对于那些索贿、利用职权为行贿人谋取不正当利益以及事后拒不交代赃款去向的职务犯罪人应当依法从严处罚。


应正确理解和把握贪污受贿犯罪的定罪量刑标准。我国刑法第三百八十三条关于贪污受贿犯罪的定罪量刑数额标准制定于1997年，距今已有16年。这期间我国经济社会已经发生了很大变化。这一标准已显得过时陈旧，确实给司法实践造成了一些困惑，有不少人大代表、政协委员及其他人士提出了修改贪污受贿犯罪定罪量刑标准的建议。笔者认为这些建议应当引起立法机关的高度重视。法院作为司法机关，不能逾越法律的规定，擅自改变贪污受贿犯罪的定罪量刑标准，但应根据本地区经济社会发展的水平，结合案件的具体情况在法律规定下，更加准确地定罪量刑，最大限度地做到罪刑相适应。


三、打击共同犯罪与贯彻宽严相济刑事政策的关系


共同犯罪，特别是有组织的共同犯罪，比个人单独犯罪社会危害性更大，一直以来都是刑法打击的重点。但是，在打击共同犯罪时，也要注意区分犯罪形态以及犯罪人的地位作用，体现宽严相济。要注意区分有组织共同犯罪与临时起意的共同犯罪。对有组织共同犯罪，特别是集团犯罪要加大打击力度，对其中的首要分子和骨干成员要坚持在法定刑的幅度内从重处罚；而对那些临时聚合型共同犯罪中的主犯，则要注意与有组织共同犯罪中的主犯相区别。同时，对于在临时聚合型共同犯罪中不起主要作用，仅仅是一般参与或实施了侵害行为的从犯，特别是未成年人或者被裹挟参加犯罪的胁从犯，要加大从宽的幅度，能够减轻从轻处罚的，要尽量减轻从轻处罚；对其中可以适用缓刑的，要依法适用缓刑。要注意区分各被告人的作用地位，分清主犯与从犯、胁从犯。在有多名主犯的情况下，也要注意区分他们之间在地位作用上的差别，特别是在死刑案件中，在有多名被告人都起主要作用，都是主犯的情况下，要注意区分哪些是首要分子，哪些是罪行最严重的。要贯彻少杀慎杀的原则，在首要分子或者罪行最严重的主犯已经判处死刑立即执行的情况下，对其他不具有最严重罪行的主犯，可以判处死缓或无期。


四、未成年人犯罪与贯彻宽严相济刑事政策的关系


党和国家对于未成年人犯罪，一贯坚持“教育为主，惩罚为辅”的原则和“教育、感化、挽救”的方针。因此，未成年人犯罪从宽处罚是原则。对那些因家庭及社会原因沾染了恶习，偶尔实施盗窃、抢夺、诈骗行为，其犯罪数额不大或刚刚达到较大标准的未成年人，应当很好地贯彻宽严相济的刑事政策。还有在一些临时起意实施的故意杀人、伤害等共同犯罪中，对参与其中的未成年人也应充分体现从宽处罚的原则。我们在审理未成年人犯罪案件时，应当进一步贯彻落实好宽严相济刑事政策，尽量体现从宽。定罪上要体现从宽，对处于罪与非罪、重罪与轻罪临界点的案件，能不定罪的尽量不要定罪；能定轻罪的，尽量不要定重罪。量刑上要体现从宽。未成年犯罪人只要不是罪行极其严重的，不要适用无期徒刑；可以判处轻刑的，不要判处重刑；符合缓刑条件的，要依法适用缓刑；能够适用非监禁刑的，尽量适用非监禁刑。但对未成年人犯罪也要以严济宽，不能一概只讲宽，不讲严。这也是宽严相济刑事政策的应有之意。对于那些犯罪后果严重，犯罪手段残忍、无认罪悔罪表现的未成年犯罪人，特别是那些在共同犯罪中起组织指挥作用或者行为特别主动积极的未成年人，不能放弃从严，应当判处较重的刑罚，以儆效尤。


（作者单位：贵州省高级人民法院）