解析国家政治制度——《联邦党人文集》第九篇读后

刘 韬

一、“联邦”与“共和”

在本文的一开篇，汉密尔顿便鲜明地提出自己的一个论点：“一个牢固的联邦，对于各州的和平和自由是非常重要的，因为它是分裂和叛乱的障碍”。为了证明这一点，汉密尔顿从反面列举了希腊和意大利一些小共和国为例。对于这些国家，他是这样进行描述的：“它们永远摇摆于暴政和无政府状态这两个极端之间连续不断的革命”；那些“平静、幸福的间歇、瞬息的光芒”，绝大多数都不过是混乱中短暂的间歇，并且使我们感到惋惜和悲叹，因为黑暗在可预见的将来已经临近。然而产生这样一种悲惨状况的根源究竟是什么呢？汉密尔顿在这一段的结尾用了这样的一句话来进行阐释：“政府的弊病会使这些光辉的才能和崇高的天赋走上邪路，黯然失色，而这些产生他们的幸福土壤已经得到应有的歌颂”。很明显，汉密尔顿表达了这样的一种意思，即这样的状况并不是由于一个地理性因素或文化性因素造成的——在这方面以上的国家无可置疑——而是由于一个政治性因素，即“政府的弊病”而造成的，并且，这个政治性要素在某一方面甚至决定着地理性与文化性的要素的发挥。在这样的结论背后，汉密尔顿无疑是针对美国表达着自己的见解：从地理性和文化性因素的角度上说，美国散发着同这些国家一样甚至更加灿烂的光芒，可是这个光芒能否持续，能否使人备受鼓舞而不是产生哀叹，决定于这个国家即将选择怎样的政体与政府。但起码，这个国家不应再效仿希腊或者意大利这样的“小型”共和国，因为这些国家从根本上决定了要与 “分裂和叛乱”为伍，无疑，美国的前景和人民的幸福将消失在这样的国家当中。
然而，这绝不意味着美国将因此选取“专制”来取代“共和”作为自己国家的政体。在接下来的一段中，汉密尔顿驳斥了那些“专制政治”的拥护者，因为他们从此出发反对“共和政体的所有形式”，并且从根本上反对“公民自由”的原则，认为这是与社会秩序相本质冲突的。汉密尔顿在这里用世界上若干“自由基础上建立起来的巨大组织”的存在及欣欣向荣来作为自己的论据以反驳那些专制拥护者们的“悲观诡辩”，并信心满满的宣称美国也将成为这样的一个“标志性建筑”来进一步使得这些诡辩更加不堪一击。
然而很明显的是，倘若美国选取了共和政体却不能在原有基础上（即传统的小型共和国）进行某种有效的改进，从而避免重蹈覆辙的话，那么对于这些共和反对者的驳斥将最终失去力量。在紧接着一段中，汉密尔顿提及了共和国家在这些方面已有的若干“改进”：政体的三权分立，立法上的人民代表与平衡制约以及司法中法院、法官系统制度。汉密尔顿宣称，这些制度已经使得在一定程度上“共和政体的优点得以保留，缺点可以减少或避免”。但是，他似乎在赞扬这些制度的同时，认为仅依靠这些还并不足以良好的改善“共和”政体，于是在这些基础之上，汉密尔顿提出本文所探讨的核心内容——另外一个能够改进民治政府，但却被当作“反对新宪法依据”的原则：扩大这些制度（即以上提到的对于共和政体的改进）的运行范围，或是一个州的各个方面，或是几个小州结成一个大的邦联。在本文中以下的部分，汉密尔顿就后者（即结成邦联）展开了自己的论述。
如果有人紧接着提出这样的一个疑问将不会让人感到惊奇，这就是：这样的一个原则究竟为什么会遭到诸多反对，甚至因宪法中涉及此原则而使得整部宪法遭到抵制和置疑呢？汉密尔顿在随后的一段中对此作出了回应：这是因为历史上有一个伟大的人物1曾经宣称，“实行共和政体版图必须狭小”。那么显然的，如果以此为判断依据，类似于美国这样一个庞大的国家在地理上将不符合建立共和国的资格——这就与《联邦党人文集》中贯穿全书的核心，拥立“联邦共和制与新宪法”相根本抵触。所以可以想见，汉密尔顿在本文以下的篇幅中将会集中对此展开论述以加批驳。
关于这些批驳的论述可以认为大体上是从两个角度来进行的：“现实性”与“理论性”。
汉密尔顿首先从现实性的正反两个方面驳斥了那些坚持认为共和政体版图必须狭小的论断的人。从正面来看，邦联在一个国家无论内外事务中所起到的巨大作用都早已是为人所共知的，他这样写道：“在镇压内乱，保卫各州内部的平静以及在增加各州的对外力量和安全等反面的用处，实际上并不是一种新见解”，已经“得到实践”并受到“最受人尊敬的政论家的承认”；而从反面看来，汉密尔顿指出，孟德斯鸠所认为的小共和国其实远远小于美国的任何一个州，所以如果对于孟德斯鸠的那个论断一味刻意坚持，那么就意味着将美国这个新建立的国家和组成这个国家的人民推到了一个危险的悬崖边缘去进行选择——“要么立刻投入君主政体的怀抱，要么把我们自己分裂成许多相互嫉妒、相互冲突和动乱的小州，成为不断冲突的不幸温床和普遍怜悯或藐视的对象”。这样的一种方案被汉密尔顿视之为“极其糊涂的政策”，那些在隐约中对此方案表示支持的人则被其视之为欲图占有因分裂而多出的微不足道的职位，“没有才能把自己的影响扩大到私人阴谋的狭小圈子”，企图以可耻的个人欲望而葬送整个美国和组成这个国家的每一个公民的幸福的人。
接下来，也许这样的问题便会被提出，这就是究竟为什么孟德斯鸠会做出这样一个论断，认为实行共和制度则版图必定狭小呢？奥斯特罗姆在他的著作《美国联邦主义》中提到了孟德斯鸠的另外一个观点，孟德斯鸠认为：“如果是一个小共和国，那么它易为外力所摧毁；如果是一个大共和国，那么它易为内部缺陷所毁灭”。对于这句话需要做出一定的解释——首先应当确定，在这个论断中所提到的“共和国”，无论大小，都是针对于单一制而言的。所以孟德斯鸠似乎从中想表达的是这样的一种意思：一个实行单一制的共和国，无论大小，都难以避免由其性质所带来的根本缺陷而最终走向灭亡。然而值得注意的是，那种使得它们走向灭亡的原因却是不同的——小共和国来源于自身力量的弱小而容易被大国所控制或摧毁；而大国则来源于代表会议规模的扩大所不可避免带来的“寡头倾向”2。所以，小共和国的灭亡可能最终会体现为一个国家本身的消亡，而大共和国则体现为其国家性质将在潜移默化中发生改变，最终背离共和体制。所以从这个意义上讲，小共和国虽然最终将难免厄运，但其能够坚持共和体制而不会像大共和国那样几乎是不可避免的最终与其相背离，换而言之，小共和国所面临的问题是作为一个“小国”所面临的普遍缺陷，而并非共和体制所造成的；但是大国则恰恰相反。我认为，孟德斯鸠是在这个意义上下了“实行共和体制版图必须狭小”这样一个论断的。
既然如此，那么是否孟德斯鸠关于共和体制的理论真的与美国现实状况（尤其是地理状况）格格不入呢？在以下的论述中，汉密尔顿明确指出，以此来反对美国建立共和体制的论调是难以成立的，因为它几乎是有意的避开了这位伟人所坚持的其他思想，断章取义，妄图造成公众对此的某种错误的印象，因为在孟德斯鸠的其他理论中，我们会发现对于建立一个邦联（联邦）的极端推崇。
接下来汉密尔顿就详细的列举了几段孟德斯鸠关于这方面所进行的论述。这些论述都是围绕着这样的一个中心进行的：由小的共和国所组成的联邦，将在内部保持共和的优势，而同时在外部兼有“大君主国的一切优点”。所以，孟德斯鸠认为由于联邦能够通过联合来增强实力以避免小国的固有缺陷，所以恰恰是联邦（邦联）能够做到在国家内部实行共和体制并且长远的将其维持和发扬而并不是相反。在充分了解到这一点后，先前对于他的那个关于“版图狭小”的论断的固执坚持而欲图分裂美国的论调就变得不攻自破了。这也就是汉密尔顿为什么在文章中称他“大量引用孟德斯鸠的论述是合适的，因为它们包括了赞成联邦的主要论据的通俗易懂的摘要，并且一定会有效地消除误用这部作品的其他部分而有意造成的错误印象”。


二、联邦和邦联

在明确了邦联（联邦）和共和体制之间的关系之后，汉密尔顿转向了在此基础上所涉及的第二个问题。众所周知，在独立战争到美国宪法颁布期间，美国所采用的是“邦联制”的国家结构形式，可是美国宪法的出台，使得人们开始感觉到，美国似乎即将选择告别这一制度，或者至少是选择对于这一结构形式进行某种特殊的改进。那么，这种改进是否必要，是否吻合于美国和美国人民所要追寻的幸福，就将会作为一个不可避免的问题提出。而本文以下的篇幅，便是汉密尔顿就这个问题阐述了自己的观点。
在此值得说明的是，起码在本文中，汉密尔顿对于“联邦”和“邦联”这两个不同概念之间从未作出任何明确的区分，并且从本篇的行文中我们可以认为，他几乎是完全混淆了这样的两个概念3，即认为它们是没有区分的同义语4。
但是，汉密尔顿并非没有注意到这种区别，他用了这样的一句话来引领下面的论述：“在联邦和各州的合并之间有一种与其说确切毋宁说细微的差别”，并说“前者的主要特征据说是限制其成员的集体权力的权威，而不限制组成联邦的个别成员的权威”5。他指出，争论者强调联邦中国会不应干预内政，参政权平等等原则，然而，这些见解却是“武断的，既没有原则也没有先例予以支持”，实际中其实存有大量的例外，这并非一个“绝对的原则”，并且他指出，如果这些原则成为真理普及时，将会导致“政府中无法校正的混乱和愚蠢无能”。
在接下来的两个自然段中，汉密尔顿简要的进行了论述来支持自己的观点。首先他对于联邦共和国下了一个自己的定义，他认为，“联邦共和国，就是‘一些社会的集合体’或者两个或以上的邦因联合而成为的一个国家。”所以，只要其成员保有一定程度上的独立，“虽然它会完全服从联邦的总的权力，但在事实上和理论上，它仍然是几个邦的联合或者是一个邦联”6。所以以这个角度来看，新宪法赋予美国各州以独立、重要的主权，完全符合关于一个“联邦政府的思想”。
接着，汉密尔顿举出了吕西亚同盟的范例，在这个同盟中，参政权并非是平等的，并且中央同时也以任命官员的方式干预着地方各组成城邦的内政，但是这个同盟仍然得到了那些反对者所推崇的那个伟大人物的高度赞扬——“如果要我提供一个极好的联邦共和国的典型，那么这个典型就是吕西亚联盟”。
所以此时回想在涉及这个问题时，汉密尔顿所言之的那种“与其说确切毋宁说细微的差别”，其实汉密尔顿在本文当中所表达的是这样一种思想——“邦联”（联邦）是作为实行国家共和体制最为优良的一种制度，而美国由新宪法所规定并即将实行的国家结构形式，虽然与原有邦联体制具有一定差别，但这种差别是“细微”的，是“非核心”部分，并不因为这样的差别的存在而使得这种即将被美国所选择的制度背离邦联政府的思想，恰相反，这种制度是作为邦联的另外一种表现形式而出现的，它将完全一致于邦联的思想灵魂。


注释：
1.《联邦党人文集》第九篇
2. 此一论断可参见《联邦党人文集》第58篇，《美国联邦主义》第二章、第四章。
3. 例如，在本文中其声称“我说的是扩大这些制度的运行范围，或者是一个州的各个方面，或者是几个小洲结成一个大的邦联。后者同考虑中的事情直接有关”。而我们知道，这个考虑中的事，应当指的是在新宪法当中所即将实行的联邦制度。另外，根据奥斯特罗姆在《美国联邦主义》当中的论述，孟德斯鸠所推崇的，实际上是一种“邦联”制度（如果我们承认这是两个不同的概念的话），但是在本文中汉密尔顿则毫无例外的都称之为“联邦”。这一点在本文之后的论述中体现的更加明显。所以，我几乎是毫不知晓为什么奥斯特罗姆在《美国联邦主义》第四章当中提出“汉密尔顿在此是有区别的使用了‘邦联共和国’（confederate repubulic）、‘邦联’（confederacy）、‘联邦’（federal）。”
4. 意即对于国家结构形式所采用的是两分法：单一制和邦联制。但值得注意的是，这与麦迪逊在《联邦党人文集》第39篇所采用的两分法并不一致，在那篇文章中，麦迪逊似乎强调联邦是一种折中于单一制和邦联制的复合制度，而并非“邦联”的同义语。
5. 从这些论述我们可以明显地看出，汉密尔顿实际所指乃是“邦联”，但其一概都运用了“联邦”的词汇。
6. 在此汉密尔顿所使用的“邦联”一词也是作为“联邦”的同义语出现的，但是在此却并不能够判定其分别使用“几个邦的联合”与“邦联”的用意何在，或许他是指在本文中之前所提到的——“孟德斯鸠反对一般性的各邦的联合”。


北京大学法学院02级
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财政部


关于进一步完善国营工交企业工效挂钩有关财务规定的通知
1992年2月1日，财政部

为了深化企业改革、强化企业工资总额同经济效益挂钩办法的作用，进一步完善有关财务制度，加强成本工资管理，现将有关规定通知如下：
一、严格执行国务院国发［1989］25号文件精神，继续坚持“总挂分提”办法，企业应根据核定的工效挂钩方案，环比递增提取新增效益工资。盈利企业因新增效益工资而减少的利润不调整承包基数，亏损企业因此增加的亏损不增加财政补贴。实在无条件挂钩的企业，可退出挂钩，退出办法按（89）财工字450号文件执行，退出后三年内不能再挂钩。
二、加强成本工资管理，完善工资基金的提取和使用制度
1．工资基金的提取。根据《国营企业成本管理条例》规定，核定的企业工资总额基数中，各类人员工资仍按原渠道提取。应由生产成本和销售费用营业外支出、专用基金等开支的人员工资应按当年核定工资总额基数（在当年工效挂钩方案尚未批复之前暂按上年实提挂钩工资总额计算，批复后再调整）扣除应在留利中提取的奖励基金后的人均月分摊额，再按人员结构，分别在相应渠道中列支。实行“总挂总提”办法的企业，奖励基金不考虑人员结构，都在生产成本中列支。
当年新增效益工资（或工资下浮数）应根据经济效益的增长情况按季度预提80％，年末结算调整。按照国家规定应在成本中列支的新增效益工资（或工资下浮数），在“销售及其他费用”中的工资增长费用列支。
2．工资基金的使用，应严格遵循量力而行、以丰补歉的原则，不得出现工资基金和奖励基金赤字。年初工资基金结余水平较低的企业，在发放工资时要留有余地。企业发生亏损时不能再发放奖金。对1991年已出现工资基金和奖励基金赤字的企业，应在1992年及时弥补，并相应减少工资基金使用额。用流动资金或其他专用基金发放工资的，一律按违纪处理。
3．挂钩企业的工资基金结余数在确保一定的储备基金后，剩余部分可用于生产资金周转和补充福利基金不足（应主要用于医疗费和职工住宅建设）。
4．严格审核挂钩企业单列工资的提取。各项单列工资提取的范围，仅指在成本中列支的标准工资、加班加点工资和各种津贴，不得包括实发的各种奖金及以奖励基金为来源发放的上述三项工资。
三、财政部门要积极配合有关部门搞好企业内部工资分配制度的改革。促使和帮助企业在真正提高经济效益、有新增效益工资的基础上，根据自身特点，实行多种行之有效的内部工资分配办法。并对企业内部工资分配改革的资金来源进行审核，防止借内部工资改革之名，挤占成本和费用。
四、加强考核指标的作用和管理工作。各级财政部门要积极协同有关部门按照劳薪字（1989）40号文件规定，建立和健全考核体系，年末工资清算时应严格审查各项考核指标的完成情况，对未完成的企业一定要按政策规定进行扣减。凡未完成承包上缴任务的企业，一律不得提取新增效益工资，工资下浮企业，承包经营者不得兑现承包收入。
五、实行工效总挂钩部门工资清算中的有关问题
1．采取“总挂分提”办法的工效总挂钩部门，当年应在成本和企业留利的奖励基金中列支的新增效益工资，必须按第一年核定的成本工资和奖金比例分别计算，以后年度不再进行调整。当年工资总额基数中的成本工资和奖励基金按当年核定数额提取。
2．当年新扩建项目由基建正式移交生产后，增加的人员和工资范围按本文件第二条第4款处理。当年应在新扩建项目中计算的复转军人和大中专毕业生工资，不得再在其他单列工资项目中重复计提。若新建企业，当年暂不列入部门总挂钩范围，按未挂钩企业的财务核算办法进行工资清算，部门也不计算其单列工资，下年再按新挂钩企业办法核入部门工效总挂钩方案。
3．当年成建制划转人员的单列工资，按本文件第二条第4款处理。若整体企业划入，当年暂不列入部门总挂钩范围，也不计算其单列工资，下年再核入部门总挂钩方案；整体企业划出，则应计算单列工资：挂钩企业按当年核定的工资总额基数计算，未挂钩企业按上年提取的工资总额计算。
六、1989年以后财政部颁发的财务规定，凡与本文件相抵触的，按本文件执行。