商法强制性规范的类型、性质与边界/蒋建湘

作者:法律资料网 时间:2024-07-02 22:15:05   浏览:9805   来源:法律资料网
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            商法强制性规范的类型、性质与边界

             蒋建湘 中南大学 教授

  内容提要: 根据强制性的来源与性质,商法强制性规范可以分为自治型、国家确认型和国家介入型三类。国家确认型强制性规范属于私法规范,而国家介入型强制性规范既可以是私法规范,也可以是公法规范。分析商法强制性规范的性质有助于正确评价商法的“私法公法化”问题。为实现商法的效率优先价值,国家确认型强制性规范的边界由商事主体意思自治决定,而国家介入型强制性规范的边界以维护公共利益所必需为限,商事立法和司法应注意商法强制性规范的边界。


在商法从最早的商事习惯到习惯法再到近现代国家立法的演变过程中,商法强制性规范也不断发展,在现代商法中,强制性规范已经成为一种普遍的现象。研究这类规范的产生演变、类型、性质与边界,使之更好地调整商事活动,是商事立法、司法与理论研究的重要课题。

一、商法强制性规范的产生及其类型

在今天的商事立法中,大量存在着商事主体必须遵守的强制性规范。理论界一般从商主体法和商行为法两个角度来考察这种规范:[1]一是商主体法中的强制性规范。主要表现在市场准入规则、商事组织的内部关系规则、外部规则、退出规则。市场主体的准入规则又包括一般规则与特殊规则,前者是法律强制规定商事主体的类型以及各个类型的基本条件、成立程序,特殊规则就是法律对于从事特定交易的主体还有一些特别限制,在我国主要表现为特殊经营许可证制度;商事组织的内部关系规则主要规定商事组织成员之间的关系、组织与组织成员之间的关系、组织与组织的经营管理人之间的关系;外部规则主要规定商主体同债权人的关系,包括有限责任适用规则、无限责任的承担以及发行债券时的一些特殊规则;退出规则主要是规定商主体的消灭事由、程序,如解散、破产与清算规则。二是商行为法中的强制性规范。这些规范主要包括两大类:一是体现了国家对经济活动的一般性管理的强制规范,比如消费者保护、环境保护、产业管理,所有商行为都必须遵守。一是国家制定的对证券、票据、保险、信托、银行业务、海商等特殊商行为进行管理的强制性规范,诸如票据法中的票据种类、票据行为的有效、票据抗辩限制制度、票据行为的要式主义;保险法中的责任准备金、再保险、保险业的监督管理等规定;海商法中的船舶登记、海事赔偿责任限制、船舶抵押权等规定;证券法中的信息披露制度、强制性收购制度,等等。

上述考察方式也是商法强制性规范的一种分类方法,其对于了解商法中的强制性规范现象很有意义。但这种分类对于分析商法强制性规范的产生、演变、性质以及指导相关立法和司法的价值有限,为了进一步分析商法强制性规范的上述问题,本文认为,可以根据强制性的来源与性质对商法强制性规范进行分类,通过这种分类,也可以了解其产生和演变历程。

(一)自治型强制性规范

大多数学者认为,近代商法起源于中世纪地中海沿岸的商业城市和海上贸易,由贸易习惯、惯例逐渐演变成为习惯法,近代商法最初不过是近代国家对习惯法的确认。也就是说,商法最早以习惯法的形式出现。如果从广义上将这种(被纳入国家立法之前的)习惯法理解为商法,那么,商法强制性规范的产生时间就很久远了,显然,为了调整商事活动,习惯法中必定包含有关于商事活动主体义务的强制性内容,即强制性规范。也正因如此,我国有学者认为商法强制性规范并非近现代国家干预的产物,“最初的商人法,并不是国家法,但是已经出现了大量的强制性规范,对于商人行会内部的商人甚至对于商人与非商人之间的纠纷处理而言,它们都具有强制力”。[2]

在习惯法被国家确认之前,其规范的强制性不可能来自国家,只能是一种自治性的强制,并通过这种自治强制使得商事活动得以顺利进行,“中世纪商人们最伟大之处就在于:他们根据自己的意愿创造了自己的法律……这就要求在商事实践活动中要由商人们自己来安排发生在他们内部团体间因为商品交易关系所产生的权利义务关系,并通过商人法院的‘参与仲裁制’及时、自主地处理商事纠纷和争议”。[3]由于习惯法规范的强制性来自于自治,因而可以将这种强制性规范称为自治型强制性规范。

(二)国家确认型强制性规范

习惯法在经历了数个世纪的发展以后,逐渐发展成为被封建政权承认的法律,获得了在法院或者法庭适用的资格,从而使商法的发展进入了一个新的阶段。进入16世纪后,欧洲的商品经济显示出了蓬勃的生机,与此同时,欧洲一些国家的封建割据势力日渐衰落而统一的民族国家逐步形成,这就形成了民族国家制定统一法律和商人习惯法向成文法转变的条件,近代商法得以产生,商法实现了从习惯法向国家立法的转变。[4]显然,在近代国家商事立法中同样存在强制性规范,即商法强制性规范。

近代商事立法——不管是封建政权对习惯法的承认还是资本主义国家的成文立法——只是国家对习惯法的确认。这是因为,对于当时的封建政权,其除了承认习惯法,自身并没有力量介入商事活动,“事实上,由于封建主和教会势力的强大以及对商业的歧视和抵制,封建法和教会法不可能为商人提供法律规则和救济措施,这样,日益壮大起来的商人阶层通过自治运动而创立的法则无法纳入国家法的体系,只能以民间法的样态存在。”[5]而对于当时的资本主义国家,商事活动在资本主义形成后的很长一段时间(19世纪以前的自由资本主义阶段)都一直被认作为纯粹私人之间的事情,国家不予干涉,“政府除了保护财产,没有其他目的”。[6]因此,近代商事立法并不改变原来习惯法中强制性规范的内容,国家并未给商事主体施加新的强制,仅仅是以国家强制替代原来的自治强制,也就是说,除了保证实施的主体不同,这种强制性规范仍然是商事主体按照传统习惯法自行约定的强制性规范。正是在此意义上,这种强制性规范可以称为国家确认型强制性规范。

(三)国家介入型强制性规范

19世纪以来,随着生产社会化和垄断资本主义的到来,商事领域发生了巨大的变化。从竞争秩序来看,组织化程度越来越高的商事主体(如公司)大规模出现,垄断组织得以盛行,商事主体相互之间的竞争地位变得事实上不平等,同时,激烈的竞争使得不正当竞争成为普遍现象,竞争秩序和消费者的利益受到严重的影响。从商事活动本身来看,商事活动已从传统的简单买卖关系发展出了证券、保险、票据交易等商事活动方式,交易日益复杂和多样化,交易范围愈益扩大,并关涉到交易的安全和公众的利益。此外,商事主体本身也越来越复杂,公司制的普遍推行打破了传统的所有权同经营权合一的模式,委托人(股东)同其代理人(公司管理层)之间的矛盾与纠纷出现,有限责任也使得公司相对交易人的安全受到可能的威胁。所有这些现象导致了一系列社会问题的产生,也给商事活动的正常进行造成了严重的影响,客观上要求国家介入商事活动。同时,20世纪凯恩斯主义的兴起也动摇了传统的经济学理论,为国家介入商事活动作了铺垫。于是,商事立法中出现了大量体现国家介入内容的规范,《公司法》、《证券法》、《保险法》、《票据法》、《海商法》、《破产法》等立法中都出现了大量的强制性规范,要求商事主体必须遵照执行。

这种强制性规范设立的目的除了维护个体的利益,更多的是维护公众的利益,它不同于确认型规范,它不是对商事主体自行约定的强制性规范的确认,而是一种国家创制,正是在此意义上,这种规范可以称为国家介入型强制性规范。在当代,这种强制性规范已成为商法中的普遍现象,并同确认型规范相并存。国家介入型强制性规范的产生是历史的必然,正如马克斯·韦伯指出的,“习惯、惯例至今仍影响着契约义务的私人利益和通过对财产的互相保护而实现的共同利益。但是,这些影响随着传统的崩溃而减弱”,“现代商业交往的节奏需要法律制度,即具有强大拘束力保障的制度,具有可确定和可预见作用”。[7]

二、商法强制性规范的性质

商法强制性规范的性质是指其公法或私法属性,这是当前理论界较有争议的一个问题。同时,分析商法强制性规范的性质有助于正确评价商法的“私法公法化”问题。当然,由于商法同民法之间的亲缘关系,在分析商法强制性规范的性质时首先界定其同民法强制性规范的关系也是必要的。

(一)商法强制性规范同民法强制性规范的关系

民法中的强制性规范大量存在,有学者将民法中的强制性规范(即所谓“内设型强制性规范”)分为两类:一是为自治的私法行为设定最低法律要求的强制性规范,如自治行为的主体资格(权利能力和行为能力)、自治行为在法律上如何形成(法律行为的成立要件和生效要件)、自治行为的对象如何在法律上识别(如物权法定和公示公信原则)等等;二是铺设通往其他法律“管道”的强制性规范,如通往民事程序法“管道”的强制性规范(《合同法》变更权、撤销权、债权人的代位权和撤销权),通往民事特别法管道的强制性规范(《物权法》关于“不动产登记”的规定与《不动产登记法》的适用)和通往公法管道的强制性规范,等等。[8]那么,商法强制性规范同民法强制性规范的关系该如何界定呢?

显然,界定这两种规范之间的关系同定位商法与民法之间的关系密不可分,后者是前者的前提。但是,关于民法同商法关系的争议一直存在。有学者认为我国只存在独立的民法部门,而并不存在一个商法部门,各个商事法律不过是民法的特别法,“我国民法作为调整社会市场经济活动的基本法,是千千万万种交易关系的抽象化的法律表现。……调整市场经济关系的商事法规不过是民法原则在具体领域中的体现,是民法规范在某些经济活动中的具体化。民法和商事法规之间是基本法与补充基本法的单行法规之间的关系……确切地说,所谓商事法规也是民事法规”。[9]有学者则力证商法不是民法的特别法,“没有一个现代国家会认为商法是特别法的观点是正确的”,[10]并认为商法“从一开始就与民法毫无关系”。[11]显然,这两种观点都有问题,现在民商法理论界的主流观点是:商事主体之间的商事活动依然属于平等主体之间的财产关系内容,商法的内容和原则要受到民法基本原则的指导和约束,但这也不能成为认为商法为民法特别法和否定商法独立性的理由,商法调整市场经济活动中一个独立的领域,民法虽然也可以对其进行调整,但其重点并不在于此,“民法虽然是主要调整财产(经济)关系,但民法就其产生和演变来说,对人(其中特别是公民)自身的价值、人的法律地位、人的权利的关注远胜于对财产的关注。这也是民法区别于商法的表现之一。因此,对民法来说,只有人本身才是目的,而财产仅仅是实现人的目的的手段。如果本末倒置,把规范财产关系作为民法的主要着眼点和核心内容,而不注重对人类理性的提升和确认,那么因此而制定出的民法典只能是对民法本质的歪曲和异化。”[12]

基于此,对商法强制性规范同民法强制性规范的关系易于界定。尽管民法可以统摄商法,从而民法强制性规范可以涵盖商法强制性规范,但由于商法的独立性,商法强制性规范调整的对象不同于民法强制性规范,后者不专门涉及商事活动领域,本文讨论的商法强制性规范也仅指专门调整商事活动的强制性规范。

(二)不同类型的商法强制性规范具有不同的性质

国内不少学者将商法强制性规范笼统地称为“公法化的私法规范”。这种称谓并无不妥,但就认识其性质来说则会导致疑问,即,“公法化的私法规范”到底是公法规范,私法规范,还是介于公、私法之间的“第三类规范”?公法和私法的划分始于罗马法学家乌尔披亚努斯,他的划分标准是:规定国家公务的为公法,如有关政府的组织、公共财产的管理、宗教的祭仪和官吏选人等法规;规定个人利益的为私法,如调整家庭、婚姻、物权、债权、债务和继承关系等的法规。公法规范是强制性的,当事人必须无条件地遵守,“公法的规范不得由个人之间的协议而变更”;而私法规范则是任意性的,可以由当事人的意志而更改,它的原则是“对当事人来说‘协议就是法律’。”[13]尽管现在大陆法系国家的公、私法划分标准同罗马法的有所差异,[14]但本质上没有发生改变,现在公法类法律仍然是指涉及公共利益的法律,私法类法律主要涉及私人利益。[15]一种法律规范可以以纯粹公法规范、纯粹私法规范或者既有公法内容又有私法内容的规范的形式存在,但在第三种情况下,理论上仍然可以对其进行拆分,进一步区分出公法规范和私法规范,正如日本学者美浓部达吉指出的:“公法和私法在相互接触的区域间极为近似,欲截然区分为二,殊非易事,但是,这和在自然科学的领域中,动物和植物于其相近的境界内,彼此的区别也不常明了一样,不能成为否定二者区别的理由。”[16]因此,严格意义上规范只以两种形式存在,公法规范或者私法规范,同样,商法强制性规范要么属于公法规范,要么属于私法规范。

首先,国家确认型强制性规范属于私法规范。前文已分析,国家确认型强制性规范是在商法从传统习惯法到近代国家商事立法过程中产生的,这种强制性规范仍然是商事主体按照传统习惯法自行约定的强制性规范,国家不过是对其予以承认或立法确认。因此,国家的作用仅仅是保证传统商事习惯法中的强制性规范能以国家强制力保障实施。换句话说,国家并没有介入商事活动,国家强制也未改变这种强制性规范自治强制的性质。基于此,我们可以认定这种国家确认型强制性商法规范仍然属于私法规范。这种私法属性的强制性规范虽然产生于近代商法,但一直被延续下来,在现代商法中也随处可见,如有关违约责任、合同解除等内容的一些(当然并非所有)规范。当然,从其产生根源来看,这种规范还可以追溯到最古老的商事习惯和习惯法,它们产生于商事主体之间的约定和习惯,是意思自治的产物。
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长春市房屋交易管理办法

吉林省长春市房地产管理局


长春市房屋交易管理办法
长春市房地产管理局



第一条 为加强城市房屋交易管理,指导房屋交易活动,维护交易双方合法权益,根据《吉林省城市房屋管理条例(试行)》的规定,制定本办法。
第二条 凡我市行政区内的国家所有房屋、集体所有房屋、私有房屋及其他经济组织所有房屋的交易,均依本办法办理。
第三条 凡单位之间,个人之间,单位与个人之间因生产、居住及经营的需要可以进行房屋交易。
第四条 机关、团体、部队、学校、事业单位及全民所有制企业不得购买或变相购买私有房屋。如因特殊需要必须购买,须经市房地产管理局批准。
第五条 凡外埠单位因生产、经营需要购买私有房屋的,按本办法第四条规定办理。
第六条 凡农民进城经营工商业购置房屋的,须提交乡以上人民政府同意的证明文件方准办理。
第七条 没有取得合法所有权,没有使用价值的房屋不准交易。
第八条 房屋交易双方必须到长春市房地产交易管理部门申请登记,经审查同意后方准成交。
第九条 房屋所有权人出卖共有房屋,须提交共有人同意书,或优先购买的弃权书。
第十条 房屋所有人出卖租出的房屋,须提前三个月通知承租人,在同等条件下,承租人有优先购买权。
第十一条 凡享受国家、企业、事业单位补贴购买或建造的私有房屋,自购买或建造之日起除特殊情况外,满五年后允许出卖,原补贴单位有优先购买权。房屋的增值部份(不含房屋所有人增添设备、改修增值),房屋所有权人所得比例按有关规定处理。
第十二条 办理房屋交易手续时,必须根据房屋交易双方情况分别提交和出示下列证件:
1、房屋所有权证;
2、房屋交易草约(合同书);
3、交易双方的户口或单位介绍信;
4、土地使用税收据;
5、委托他人代办的需提交经公证的委托书;
6、单位购买私有房屋的须提交市房地产管理局批准书。
第十三条 房屋交易的价格,贯彻以质论价的原则,个人和个人之间,单位和单位之间的房屋交易价格可以自行议定。
单位购买私有房屋的价格不得高出《长春市房屋评价标准》的二倍。银行依据长春市房地产交易管理部门的批件拨付购房款。
房屋交易价格低于评价标准的,按评价标准缴纳契税和交易管理费。
第十四条 长春市房屋评价标准由长春市房地产管理局会同长春市物价局根据房屋价格变动情况,随时调整,报政府备案公布施行。
第十五条 交易双方在办理交易手续过程中,一方或双方提出终止交易时,由提出终止方负担交易管理费。
第十六条 房屋交易从批准之日起,应在一个月内办理成交手续,逾期不办者,按终止交易处理并照收交易管理费。
第十七条 严禁房屋私自交易,凡未经房地产交易管理部门同意,私自签订合同,买方交付房价款或卖方将房屋交与买方使用的属于私自交易行为。一经查出,除补交契税及交易管理费外,按情况对买卖双方各处以成交额5%至10%的罚款。对主动申报补办交易手续的除补交契税、
交易管理费外,视其情节可以减免罚款。
第十八条 凡在房屋交易过程中隐瞒真实交易价格者,除责令据实补交短纳税费外,并按情节处以应纳税款二倍的罚款。
第十九条 利用房屋投机倒把或随房卖地,要没收非法所得,情节严重的要提请司法机关依法处理。
第二十条 单位之间有偿转移的房屋,等价、差价交换的房屋,商品房屋及城市建设动迁拆除补偿的房屋,均按本办法的有关规定办理。
第二十一条 本办法由长春市房地产管理局负责组织实施。
第二十二条 本办法自公布之日起施行。

长春市房屋评价标准
一、房屋评价标准是根据以质论价的原则,结合实际价格情况制定的。
二、各类建筑结构房屋每平方米评价标准如下表:
单位:元/平方米

房屋结构 十成新 八成新 六成新 四成新 二成新
钢筋混凝土结构 300 240 180 120 60
混合结构 275 220 165 110 55
砖木结构旧式砖木 200 160 120 80 40
砖木结构新式砖木 180 144 108 72 36
砖木结构旧式土木平房 170 136 102 68 34
部分砖木结构 137 109 82 54 27
其它结构 105 84 63 52 21

三、房屋评价调剂因素
1、有木地板的增5%;
2、无上、下水减3%、各1.5%;
3、无水洗厕所减2%;
4、无暖气减5%(不包括具有使用功能的土暖气);
5、24承重砖墙减7%;
6、土地面减1%;
7、地下室、半地下室视利用情况,按相当标准的40-80%评价;
8、与房屋整体接连的门洞按相当标准的50%评价;
四、房屋成新鉴定标准
十成新房屋:新建房屋(不超过五年)。
八成新房屋:是指主体结构、墙身、基础、屋面、楼板无显著变化,檐平脊正,墙身稍有碱蚀或稍有裂纹,门窗扇、楼梯、走台基本完整。
六成新房屋:是指主体结构基本完整,基础局部下沉,内外墙出现小裂缝,墙面碱蚀,楼梯门窗略有残破,楼地面失修,屋面略有不平,局部漏雨。
四成新房屋:是指基础较大部分下沉,外墙裂缝或倾斜,有局部倒塌危险,屋面凸凹不平漏雨,门窗口扇部分损坏。
二成新房屋:是指基础严重下沉,墙身大部分倾斜裂缝,屋面塌腰漏雨,楼梯门窗绝大部分损坏,有倒塌危险,需要拆除。
房屋价格是以十成新房屋为一百,价格标准分为五个成新。每降一等成新,价降百分之二十。介于两个成新等级之间的,以两个成新等级的平均值作价。
五、长春市房屋评价标准适用于城市房屋交易、落实私房政策、政府收(征)购房屋、城市建设用(征)地拆迁房屋的作价补偿。
六、本标准自公布之日起施行,原《长春市私房交易评价标准》即行废止。



1988年10月10日

江苏省徐州药品监督管理局关于印发《徐州市零售药店设置实施办法》的通知

江苏省徐州药品监督管理局


江苏省徐州药品监督管理局关于印发《徐州市零售药店设置实施办法》的通知
徐药监办[2003]9号

各县(市)药品监督管理局、市局各处(室):
现将《徐州市零售药店设置实施办法》印发给你们,希认真遵照执行。
二00三年一月二十一日
徐州市零售药店设置实施办法
第一条 根据《江苏省零售药店设置暂行办法》及苏药监市[2003]1号文件精神,结合徐州市辖区内的实际情况,特制定本实施办法。
第二条 市、县(市)药品监督管理局负责《江苏省零售药店设置暂行办法》及本《实施办法》的组织实施。县(市)药品监督管理局负责辖区内零售药店的初审,市区、贾汪区零售药店的设置由市药品监督管理局直接受理。
市药品监督管理局负责零售药店《药品经营许可证》的审批和发放。
第三条 在本市辖区内设置零售药店,必须经市药品监督管理局批准并取得《药品经营许可证》,凭《药品经营许可证》到当地工商行政管理部门办理登记注册。
第四条 徐州市区三环路以内新设置药店必须是大中型零售药店(零售连锁门店除外)。
鼓励新设置零售药店或连锁门店向城乡结合部及乡村发展。零售药店间的距离不再作为受理、审批的依据。
第五条 零售药店的法定代表人或负责人应具有药学中专或其他专业大专以上学历。
第六条 大中型零售药店质量管理工作负责人应是执业药师或从业药师。
小型零售药店质量管理工作负责人应具有药师(中药师)以上技术职称。
第七条 零售药店营业场所和仓库面积应符合以下标准:
(一)大型零售药店营业场所不得低于100平方米,仓库不得低于30平方米;
(二)中型零售药店营业场所不得低于50平方米,仓库不得低于20平方米;
(三)小型零售药店营业场所不得低于40平方米,仓库不得低于20平方米。
第八条 拟设置零售药店的企业负责人、从事质量管理、验收工作的人员及营业员须经专业或岗位培训,并经市药品监督管理局考试合格,取得岗位合格证书。
第九条 零售药店的申报程序及验收标准按《江苏省零售药店设置暂行办法》及《江苏省零售药店验收标准》执行。
第十条 已有药店迁移经营地址,其条件不得低于迁入地区新开办药店要求。
第十一条 自本《实施办法》施行之日起,徐州市辖区内零售药店设置均以《江苏省零售药店设置暂行办法》及本《实施办法》为准。
第十二条 本《实施办法》由江苏省徐州药品监督管理局负责解释。
第十三条 本《实施办法》自2003年2月18日起实施。

附件:

江苏省药品监督管理局关于促进发展药品流通
优势企业和加快发展药品零售连锁经营的意见
苏药监市[2003]1号

各市、县(市、区)药品监督管理局(分局),各直属单位,局机关各处室:
为贯彻党的十六大精神,完善社会主义市场经济体制,推动经济结构战略性调整,根据省委、省政府关于发展优势企业的指示精神,结合药品流通业实际,现就促进我省药品流通优势企业发展和加快发展药品零售连锁经营提出如下意见。
一、充分认识加快药品流通业发展的重要意义
“九五”以来,我省药品流通业得到了稳步发展,全省药品总销售持续增长。2002年1~11月,我省药品流通企业总销售为1316亿元,约占全国份额的9%,居全国第3位;药品零售总额为22亿元,其中零售连锁销售额11亿元,占药品零售总额的50%;排名前10位的药品批发企业销售为71亿元,占药品总销售的52%。到目前为止,我省药品零售连锁企业达到38家,门店1295家;药品零售网点7044家,比2000年换证时增加了70.19%。大部分药品批发企业进行了所有制的改造,成为独立或相对独立的经济实体。药品流通业的发展,对于促进江苏医药产业发展、保障和方便人民用药、提高人民群众生活质量发挥了十分重要的作用。
但是,也应看到,随着社会主义市场经济的不断推进,我省药品流通业的创新能力明显不足。计划经济时期按行政区域设置药品批发企业造成的低水平重复、结构不合理、规模偏小、效益偏低、竞争力不强等问题,仍然制约着我省医药产业的发展。近年来,由于受药品集中招标采购工作的推进、药品生产企业直接向医疗单位推销药品、外省医药企业竞争等因素的影响,药品流通业出现了销售增幅减缓、利润减少的状况。随着我国加入WTO后对药品分销业务承诺开放时间的临近,壮大民族医药流通产业,优化药品流通产业结构,规范药品经营行为的要求越来越重要和迫切。
加快发展药品流通优势企业和药品零售连锁经营,是促进江苏医药持续快速健康发展的必然要求,是推动我省医药产业优化升级、实施“城镇医疗保险制度、医疗卫生体制、药品生产流通体制”改革的重要内容,是应对加入世贸组织后药品市场竞争的挑战、提高江苏药品流通业整体竞争力的迫切需要,也是整顿和规范药品市场秩序、保障人民群众用药安全有效的有力措施。各级药品监督管理部门要充分认识新形势下加快发展药品流通业的重要意义,以党的十六大精神为指导,全面贯彻“三个代表”重要思想,认真贯彻“以监督为中心,监帮促相结合”的工作方针,从全面建设小康社会的高度,进一步统一思想,更新观念,与时俱进,将保障人民用药安全有效、促进医药产业发展作为药品监督管理的根本任务,采取更加扎实的措施,促进药品流通业更大发展,推动我省由医药大省向医药强省迈进。
二、大力发展药品连锁经营,努力提高药品批发企业集约化经营水平推动江苏药品流通业发展,要围绕深化改革,优化结构提升水平,完善监督的总体要求,通过有效的监管手段,建立良好的市场竞争环境,加快药品流通业连锁化、集约化步伐适应和促进全省医药产业快速健康发展。
发展药品流通业的目标是,通过药品监督管理工作,不断扩大药品流通总量规模,使江苏省药品流通在质量和数量上保持在全国前列。通过重点扶持、培育优势企业,尽快形成以若干个跨地区的大型企业集团为主导的药品流通格局。同时,提高全省药品质量管理和现代管理技术应用水平,推行现代物流方式,从而真正在药品流通环节保证人民群众用药安全有效和购药的方便快捷。
(一)提高药品经营企业的规范经营水平。按照新修订的《中华人民共和国药品管理法》及其《实施条例》的规定,药品监督管理部门要建立《药品经营质量管理规范》(GSP)认证机构,健全GSP认证的各项管理制度,加快监督实施GSP的进程。2003年底之前基本完成对所有药品批发企业和零售连锁企业、大中型零售企业的GSP认证工作;2004年底完成对其他药品经营企业的GSP认证工作,全面完成我省GSP认证任务。通过药品监督管理部门的强制性认证,增强药品经营企业执行药品监督管理法律法规的自觉性,从根本上提高药品经营企业的规范化经营水平,坚决淘汰一批基础条件差的企业,并通过推进联合、兼并,加速市场资源向优势企业集中,增强我省药品流通业的整体竞争能力。
(二)推进优势批发企业和连锁企业扩大经营规模。重点扶持、培育和发展销售额50亿元以上的跨地区药品批发企业1家,进入全国特大型药品批发企业行列;销售额20亿元以上的药品批发企业3~5家,形成区域性的药品批发集团;优势批发企业的经营集中度明显提高,销售额占全省药品销售的70%以上。至2004年底,全省药品零售连锁企业的数量达到50家,连锁门店数量达到2500家以上,分别比2001年底增长1倍和2倍,药品零售连锁销售额占全部药品零售的75%,最大的跨省连锁企业门店数量达到1000家以上,形成3家全省性药品连锁服务品牌。
党的十六大报告中指出,要在更大程度上发挥市场在资源配置中的基础性作用,创造各类市场主体平等使用生产要素的环境,促进商品和生产要素在全国市场自由流动。为进一步适应我国加入世贸组织后更加激烈的市场竞争,不断提高流通产业的组织化程度和现代化水平,规范市场经济秩序,各级药品监督管理部门要鼓励具有优势的大型药品批发企业跨省、跨国发展,通过大规模收购、兼并、重组等手段,以资本为纽带,建立母子公司体制,或以品牌、商号、管理、配送等方式与药品生产企业和省外、国外的药品优势企业互助融合,获取新的规模优势和技术优势。要发展跨省市、广覆盖的集团性药品批发企业以推动我省药品生产企业及名牌产品走向全国乃至全世界,塑造江苏医药的品牌形象,最终形成以若干个组织结构集团化、经营方式集约化、投资主体和销售市场多元化的企业为骨干的新型药品流通格局。各级药品监督管理部门要满腔热情地支持企业深化改革,加快建立现代企业制度,进行规范的公司制改造,健全公司法人治理结构,组建大型药品批发集团。尽快改变经营方式陈旧、缺乏服务品牌和过度竞争等状况。鼓励药品零售连锁企业突破行政区划的局限,在更大的区域范围内增加门店数量,创造连锁服务品牌,放大品牌效应。已列为跨省连锁试点企业的,必须制定实施跨省连锁经营的计划,尽快实施跨省经营。门店的增加,可以采取新建直营点、兼并或组合其他零售网点的形式,也可以采取加盟连锁的方式,即允许其他各种投资主体的社会零售药店在双方自愿的基础上,以加盟店的形式加入零售连锁企业,实施统一进货、统一配送、统一字号、统一质量管理。
(三)积极发展信息和现代物流技术。企业的联合和经营规模的扩大,不光是量的增长,更要体现质的提高。采用现代信息技术和物流技术,构筑与社会主义市场经济体制相适应的药品物流网络体系,是药品流通领域生产力发展的客观要求,有助于增强把握市场变化和经营决策的水平有助于提高对用户小批量多订单的及时处理能力,也有助于对药品的运输、储存实施专业化的管理,减少药品流通费用,降低药品流通成本,节约社会资源,让利于患者,从而提高企业的市场竞争力。各药品监督管理部门要结合监督实施GSP,鼓励企业进一步完善企业网络系统,按照药品的购销储存流程,设计和改造计算机应用软件,通过计算机完善药品质量管理制度的可执行性,实现对所有购销活动的控制和检查追踪。鼓励企业采用互联网技术,发展企业信息网站,依托现代信息技术建立药品物流信息和质量管理平台,创造更先进的药品贸易方式,提升我省药品流通业发展水平。同时,各级药品监督管理部门要加强自身的网络建设,推进电子政务,加快建设各种基础数据库,加强面向社会公众的信息资源开发,形成网络化、数字化信息资源体系,逐步建立并开放可供全社会查询的药品企业界诚信数据库,为药品流通业的加快发展提供支撑。
(四)大力发展城镇社区和农村地区的药品流通业。一是稳定增加社会药品零售网点。对新设置药品零售企业,要根据合理布局的原则和市场的实际需求进行核准,严格市场准入标准。同时,随着我省执业药师等药学专业技术人员队伍的不断壮大和GSP的逐步实施,零售药店间的距离已不是衡量其设置合理与否的必要条件,不应再作为受理、审批的依据。要通过审批工作的导向作用,引导投资者和零售连锁企业在新建居民区、城郊结合部、农村地区等药店比较少的地方投资开设零售药店,合理配置社会资源,适应我省城市化发展战略和小城镇建设的需要。增设药品零售网点应重点向药品零售连锁企业倾斜。省内药品零售连锁企业、外省通过GSP认证的跨省连锁试点企业申报设立零售网点,各省辖市药品监督管理局必须一视同仁进行审批。二是支持发展新型药品流通业态。鼓励药品流通优势企业通过收购、兼并、资产重组将县和县以下药品批发企业改造成区域性的药品配送中心。鼓励有条件的药品生产企业和经营企业探索进行药品电子商务,允许经过批准的普通商业企业销售乙类非处方药,允许药店用开架自选方式销售非处方药。三是不断进行服务方式和服务内容的创新。社区药房可兼营一些生活必需品,方便居民生活,增加药房的营业收入;可与社区卫生服务组织等共同开展健康咨询、预防保健、医疗服务和其他一些社区公益性服务及便民服务项目,满足人民群众对基本药物需求和更高层次的保健需求,不断提高居民健康水平。
三、加强领导,强化监管,促进药品流通业快速健康发展
(一)建立健全各项药品市场监管制度。各级药品监督管理部门要认真学习贯彻《药品管理法》及其《实施条例》,并结合我省药品市场监督管理工作现状,建立健全药品市场各项准入、医疗机构药房药品购销储存、招标药品质量管理、计生药具商店、普通商业企业销售乙类非处方药、药品广告检查和违法广告公告等方面的规定,使各项药品监督管理工作都有章可循,从而实现对药品市场的全方位、全过程的监管。
(二)进一步加强打击制售假劣药品工作力度。我省药品市场秩序方面存在的问题仍不容忽视,市场整顿的任务还很重。促进优势企业加快发展,必须有规范的公平的市场环境。“正源行动”的结果表明,打击假冒伪劣药品,堵住制售假劣药品的源头,切断违法经营药品的流通渠道,必然会促进合法药品经营企业的销售增长。打击制售假劣药品,不仅要有统一的集中行动,更要有有效的日常监管,有整顿和规范药品市场的长效管理措施。各级药品监督管理部门要认真制定整顿药品市场的规划,落实各项整治措施,按照“守土有责”的原则,完善药品市场监管的责任制,了解和把握药品市场的各种动向,切实做到全方位地对药品市场进行有效的监控。
(三)更新思想观念,转变机关作风。各级药品监督管理部门要加强调查研究,认真研究药品流通改革和发展中出现的新情况、新问题,认真听取基层的呼声,掌握实情,把握动向。要增强服务意识,搞清楚企业特别是有发展前景的大企业需要药品监督管理部门提供哪些服务,帮助企业解决哪些困难。要改进和完善帮促手段,支持企业按照社会主义市场经济原则实施制度创新、经营模式创新,促进优势企业在更大的范围内加大整合力度。要进一步深化行政审批制度改革,制定科学的办事规则,全面推行政务公开。对实施兼并、联合、重组、所有制改造等报批事项,要加快审批办理节奏、缩短审批时间。
(四)切实加强对药品流通监督管理工作的领导。完善对药品市场的监督,推进药品流通的健康发展,是一项事关长远影响全局的工作。各级药品监督管理部门要进一步统一思想,提高认识,围绕保持我省药品市场秩序全国最好省份之一的工作目标,把促进药品流通业发展摆上重要位置,细化量化各项政策措施,加大推进力度。要加强与其他部门的配合,加强对下级药品监督管理部门的指导,以与时俱进的精神、奋发有为的姿态、求真务实的作风,努力开创药品流通监督管理的新局面。
各省辖市药品监督管理局要根据本意见,制定和实施促进本地区药品流通业加快发展的规划和政策措施。
二00三年一月二日